寧波綜合管廊投資運營模式的思考

蘆均輝

（寧波通途投資開發有限公司，浙江 寧波 315000）

寧波綜合管廊投資運營模式的思考

蘆均輝

（寧波通途投資開發有限公司，浙江 寧波 315000）

寧波市即將在姚江新區、世紀大道快速路等重點項目啟動綜合管廊建設，但其投資運營模式的研究相對滯后，難以滿足不斷發展的綜合管廊建設運營管理需求。分析國內外綜合管廊建設經驗，明確了在項目不同階段政府與管線單位所承擔的成本分配。同時，結合寧波市政管道建設運營現狀，從保障綜合管廊投資建設可行性和運營管理可持續性出發，提出“三步走”投融資策略、管線單位有償使用、保持費用分攤標準一定彈性空間等建議，為建立適應寧波的綜合管廊投資運營模式提供參考。

綜合管廊；投融資；入廊費；特許經營

0 引言

地下綜合管廊是黨中央、國務院為推進新型城鎮化、提升城市品質、落實生態文明建設而做出的重大決策。從2016年起，寧波相繼完成制定綜合管廊專項規劃、出臺政策法規、編制實施方案、推進試點項目，以及開展項目研究等工作，效果初顯。但由于綜合管廊作為新興產業，所積累的項目投資運營經驗不多，更多的只能借鑒國外及部分走在前列的國內城市示范項目運作經驗，適用性和針對性不強。另外，寧波由于行政區劃調整，涉及投資及建設體制等因素，跨區域建設的綜合管廊項目推進較慢。因此，寧波綜合管廊投資運營需結合當地市政管道建設運營現狀，從保障綜合管廊投資建設可行性和運營管理可持續性出發，建設適應寧波的綜合管廊投資運營模式。

1 當前綜合管廊建設投融資模式分析

1.1 綜合管廊投融資特點

根據其他一些城市新城鎮地區建設綜合管廊的經驗，綜合管廊的投融資方面具有以下特點：

（1）投資量大。除直接成本即綜合管廊的土建、設備設施等成本以外，間接成本即綜合管廊的運行管理中所需的水、電、人工維修、設備更新等費用，也不容忽視。

（2）綜合管廊的直接受益面較小，間接受益面大。綜合管廊的直接受益面僅為各類管線企業，間接受益面是享受各種管線服務的區域乃至整個城市的環境和社會。

（3）綜合管廊的投資回收，根據目前我國公用、市政行業的收費體制，無法從廣大終端用戶（享受管線服務的市民、企事業單位）中回收。相比于地鐵、橋梁、隧道等市政項目，綜合管廊可直接經營回收的資源缺乏。

（4）綜合管廊屬于地下空間開發利用設施，目前我國對地下空間開發利用的權屬、責任等尚未有明確的法律和制度規定，按照誰投資誰有權的市場規則，在權屬不明的狀況下，綜合管廊的投融資渠道便難以擴展。

綜合管廊在投融資方面的這些特殊條件，決定了在投融資的機制問題上不能按照一般的市政基礎設施項目進行運作。從現行的綜合管廊建設試點項目情況來看，亦是在上述條件的限制下，進行著投融資方式的探索。

1.2 投融資模式分析

經調研國內外先行案例（見下文案例分析）及項目，地下綜合管廊投融資模式主要有：政府主導模式、政企聯合模式、特許運營模式。

（1）政府主導模式

地下綜合管廊的主體及附屬設備全部由政府（或政府平臺公司）投資，各使用單位根據需求租賃綜合管廊的空間敷設管線，租金包括政府前期投資的回報及后期的運營管理費用。政府出資的常見形式包括：直接撥款、銀行貸款、貼息資金，以及以上三種方式的綜合使用。圖1為政府主導模式框架圖。

圖 1政府主導模式框架圖

（2）政企聯合模式

政府和各管線單位共同成立項目公司，聯合投資建設，并委托專業公司管理維護，相關費用由政府及管線單位分擔。政企聯合的常見形式有：企業出資政府補足和比例分攤。圖2為政企聯合模式框架圖。

（3）特許運營模式

政府只為地下綜合管廊建設和運營提供特別行政許可，完全由民間資本實施融資、承擔風險、開發建設、獲取回報。該模式下，政府無需資金投入，特許期滿即可收回管廊使用權。由于政府不直接介入，它能更好地調動民間資本的積極性，更好地發揮其運營管理的專業優勢。該模式存在的基礎是合同、特許權協議和所有權的歸屬。國內外使用較多的是 BOT（building-operate-transfer）模式，即“建設—經營—移交”。其典型形式為：項目所在地政府授予一家或幾家私人企業組成的項目公司特許權；項目的投資者和經營者負責安排融資、開發建設綜合管廊項目，期間獲取商業利潤；期末根據協議政府收回管廊使用權。圖3為特許權經營模式框架圖。

以上三種模式各有優缺點，從資金利用、管理水平、風險控制和政府職能等方面對三種模式進行比較（見表1）。

1.3 國內外案例

（1）日本

日本自1963年制訂《共同溝特別措施法》后，綜合管廊作為道路合法附屬物，并以法律的形式制定了費用分攤辦法。綜合管廊的建設費用主要由政府承擔，管線單位只按照管線傳統直埋費用出資，且管線單位可獲得政策性貸款分擔支付建設費用的壓力。管廊建成后，管線單位只負責維護管理管線本身，管廊主體由道路管理者負責，政府分擔一半以上的管理維護費用，其余部分由管線單位分攤。

（2）歐洲

綜合管廊能夠在歐洲國家大規模興建并形成網絡，政府完全主導項目投資建設及后期運營管理是其中關鍵因素。歐洲國家政府財政能力良好，有能力應對綜合管廊建設一次性投入的巨額資金對政府財政造成的“脈沖”效應。政府出資開展綜合管廊建設，建成以后產權歸政府所有，避免管線單位與政府之間關于管廊所有權歸屬的糾紛。

綜合管廊的運營管理通過向管線單位出租管廊空間的形式開展，但沒有制定固定的收費標準，而是由管廊所在地議會每年通過聽證確定，根據管廊的實際運營情況進行調整。

圖2 政企聯合模式框架圖

圖3 特許權經營模式框架圖

表1 三種模式優缺點比選表

（3）中國臺灣地區

中國臺灣地區城市地下綜合管廊建設費用由主管機關和管線單位共同出資，其中主管機關承擔1/3的建設費用，管線單位承擔2/3，其中各管線單位以各自所占用的空間以及傳統埋設成本為基礎。綜合管廊建設完工后3個月內，工程主辦機關（機構）及參與的管線事業機關（機構）應提撥總工程經費的5%，成立共同管道管理及維護經費專戶，專款專用。此外，為了推動綜合管廊的建設，中國臺灣地區還成立了公共建設管線基金，用于辦理綜合管廊及多種電線電纜地下化工管工程的需要。

（4）上海世博園模式

世博園綜合管廊建設費用由政府確定的投資建設單位負責籌措，屬于上述論述的第一種模式“政府出資模式”。管線單位分擔費用原則上不超過原管線直接敷設的成本。管理費用包括綜合管廊的日常巡查、大中修等維護費用、管理及必要的人員開支等費用。其中，大中修等維護費用由政府承擔，其他管理費用由管線單位按照入廊管線分攤。管線費用的指導價格由市市政局會同市物價管理部門制定。具體管理通過設立專門賬戶，并依照相應的分攤辦法由維護管理單位收取后存入該賬戶，專門用于世博園綜合管廊的管理。維護管理單位每年定期公布年度相關管理費用的使用情況。遇到緊急情況時，處理該類情況所產生的費用可由維護管理單位從專門賬戶先行墊付。

（5）廣州大學城

廣州大學城綜合管廊全長17.4 km，由政府全額投資建設完成后作為資產注入廣州大學城城投經營管理公司，管線單位通過支付入廊費和運營管理費進入綜合管廊。入廊費基于管線直埋敷設成本按照管線實際敷設長度一次性收取，運營管理費依據各類管線設計截面空間等比例分攤。然而，實際收取的入廊費遠低于理論水平，部分管線單位不愿進入管廊，而在管廊周邊區域敷設管線，道路開挖現象仍不時發生。同時，入廊的管線單位普遍不愿繳納管廊運營管理費，管廊一直以虧損的狀態運營。

（6）昆明

昆明綜合管廊本體及附屬公共設施的維護管理由管網公司負責，各管線單位負責各自管線的維護管理，目前已回收79%建設投資費。

昆明綜合管廊建設項目之所以能夠回收79%的項目投資，政府在管廊建設及運營過程中所給予的政策與法律發揮了重要的作用。政府在不提供實物、資金和財政擔保的前提下，通過提供政策上的支撐為綜合管廊的實施創造了良好條件。政府授予項目建設主體50年的特許經營期，并出臺《昆明市道路管理條例》，對道路開挖實施嚴格的審批限制，并對開挖道路的單位處以嚴格的行政處罰。如對于新建或改建的道路未使用滿5年或者大修竣工后使用年限沒超過3年的城市道路進行挖掘的，按照普通開挖道路規定標準的5倍收取道路修復費用。同時，政府通過對新建管線的選址和走向進行審批限定，在建設綜合管廊的路段，城市規劃局不再審批新的管線路由等，間接促使更多的管線進入管廊。

1.4 建設投融資模式小結

通過以上案例分析可以看出，日本、昆明、廣州大學城等綜合管廊的費用分攤辦法能夠在實際當中發揮作用，其關鍵在于比較以傳統方式直埋敷設管線，管線進入管廊后管線單位支出的費用并沒有增加，管線單位相當于無償享受綜合管廊產生的效益。同時，日本政府建立了一套完善的道路和地下空間法律體系，對于管線單位不進入管廊以及道路開挖行為可以通過法律效力約束，昆明等城市也制定了類似的禁止道路反復開挖的道路管理條例。

2 寧波綜合管廊投融資模式的構建

2.1 “三步走”實施策略推進管廊建設模式探索

當前，寧波經濟體量已達到一定規模，且未來人口、產業還將進一步集聚。考慮到基礎設施建設上所需的龐大投資，現有制度的市場化趨勢，寧波地下綜合管廊建設已具備從以政府投入為主，逐步轉向“財政引導+社會投資”的條件。

經綜合比選不同投融資模式優缺點和國內外案例研究，推薦采用“三步走”策略來推動管廊建設。

（1）近期

在引入綜合管廊的初期，由于綜合管廊的優勢還沒有被廣大市民以及管線單位認可，各管線單位的積極性不會很高。此時采用政府全權出資的方式，吸引管線單位的參與。該階段的實施更多的是發揮綜合管廊的示范效應，擴大社會對管廊的基礎和功效認知，為中長期推進專業技術、模式探索、管理機制做鋪墊。通過東部新城綜合管廊從規劃到建設的應用推廣，再到目前的運營管理，積累了可貴的建設和管理經營，基本認定寧波已成功跨越該階段。

（2）中期

隨著綜合管廊項目的逐漸增多，形成系統化及區域化后，綜合管廊的優勢會逐漸顯現出來。此時可以采用“政府企業聯合”出資的方式，減輕政府的財政壓力，引入管線單位的資本，激勵企業提高管道使用效率，降低成本。

（3）遠期

在綜合管廊項目經驗豐富之后，可以采用特許權經營的綜合管廊建設模式。該模式一方面可以減輕政府財政壓力，另一方面，引入閑置的民間資本，加快資金流動，提高整體經濟水平。特許權經營在我國其他公共基礎設施建設中的應用已經比較成熟，這也是采用該建設模式的優勢之一。

故寧波遠期在融合國有資本籌集的資金后，可以發揮財政資金的杠桿作用，通過特許運營方式，撬動和引導社會資本參與城市地下綜合管廊建設，設立“寧波市地下綜合管廊建設專項基金”（以下簡稱“管廊基金”），從而以較少的政府資金投入，完成城市綜合管廊的建設。

2.2 公共財政支出能力論證

寧波市區 (不含下屬縣及縣級市)財政2014～2016年一般公共預算支出分別為203.92億元、280.9億元、294億元。根據計算，近三年公共財政支出算術平均增長率接近20%。鑒于當前寧波市GDP增長率，設定公共財政支出預測增長率為10%。強大且健康的財政收入保證了寧波有能力將公共財政更多地流向社會基礎設施建設，進一步實現經濟發展和公共服務的平衡。《寧波市地下綜合管廊專項規劃2016-2020》至2020年建設完成綜合管廊共72.49 km，總投資估算約70億人民幣，折算到每年投資約為23億元人民幣。對照寧波2016年的297億元城市建設項目投資資金，綜合管廊建設投資所占比例為7.7%，綜合管廊建設投資在寧波公共財政支出能力之內。

2.3 管線單位有償使用

綜合管廊的日常運營費用包括管廊本體折舊費、維護檢測費，內部附屬設施折舊費、運營維護費及人工費等。倘若管廊的運營管理依舊沿用“政府投資建設運營、管線單位免費使用”的運作模式，政府在投入巨項資金完成建設后，還需每年承擔全額運營管理費用，這不僅會給政府帶來持續性的財政負擔，而且由于運營管理主體固定，導致其主觀上缺乏改善管廊運營水平的動力，綜合管廊的長期健康發展缺乏有效支撐。

假如綜合管廊無償移交管線單位使用，管線運營管理由各管線單位分頭承擔，則會出現管線單位利用行業不透明的性質，夸大所需管道容量，額外占用管道，導致部分管道閑置、管道利用效率低下的現象，同時，由于缺乏統一的運營管理主體，各類管線管理混亂無序。管廊公共部分缺乏維修與保養，管廊運營效率低下，遠不能實線通過綜合管線的建設解決城市地下管線混亂無序、事故頻發的期望。

通過在運營階段對管線單位收費，可以為管廊的設備維修更換提供資金來源，保證管廊的正常運營，更大限度地延長管線和廊體的使用壽命。同時，管線單位繳納管廊運營管理費用后，對于管廊運營狀況的關注程度會得到加強，管線運營主體的工作成果得到有效監督。

2.4 理順管線敷設運營管理成本

由于管線單位的壟斷行業性質，管線單位和政府之間存在信息不對稱性和不透明性，基于兩者所提供信息制定的費用分攤標準難以滿足各方需求，造成費用分攤標準不能順利實施。因此，在制定管廊運營階段的費用分攤標準過程中應引入第三方的專業技術力量，對管線單位以傳統直埋方式敷設管線時的運營管理成本進行評估，消除管線單位和政府對管廊運營管理成本的分歧。

2.5 保持彈性空間

由于各專業管線及其配套設施的維護技術與時間均不一致，導致每一年度各專業所花費的運營管理費用不盡相同，倘若費用分攤標準固定不變，則管線單位之間針對各方應承擔的費用比例產生分歧無法消除，最終導致綜合管廊的日常運營管理陷入僵局。因此，應保持費用分攤標準存在一定的彈性空間，依據一段時間內各專業管線所產生的實際維護管理成本適當調整各專業管線單位的費用分攤比例，并將結果與依據通告管線單位，減少管線單位之間對分攤比例的分歧，實現費用分攤標準能夠持續發揮作用。

3 結語

國內外已建成綜合管廊案例分析表明，通過適宜的投資運營模式對政府和管線單位需要承擔的責任進行合理分配，對綜合管廊穩定、健康地運行有著至關重要的作用。寧波作為國家改革和創新的前沿地區，不僅需要大力推進綜合管廊建設，而且在投資運營模式創新上也應起到示范作用。在擁有良好健康的財政支出能力背景下，寧波的綜合管廊投資運營模式應從公眾利益最大化的角度出發，中遠期政企聯合出資或特許經營投資綜合管廊建設，從綜合管廊使用效率、健康運營角度出發，確定管線單位在管理運營階段有償使用綜合管廊。同時，依據管線傳統直埋運營管理成本制定運營階段費用分攤標準，并保持一定的彈性空間，保障其能夠順利實施且持續性發揮作用，避免建成的綜合管廊淪為形象工程。

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TU99

B

1009-7716（2017）08-0225-05

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.08.070

2017-04-18

蘆均輝（1972-），男，浙江慈溪人，董事長，工程師，從事地下空間投資開發管理工作。