2017年PPP模式發展新趨勢

牟小兵馬育苗

[摘要]為落實重點領域投融資機制改革創新，自2014年底，財政部、發改委等部門在全國范圍內鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，PPP項目在全國范圍內得到如火如荼的推廣。隨著國家對于PPP模式的推廣，2017年必將成為諸多項目落地實施的一年，筆者通過對國家相關政策文件以及推介項目的研究分析，從投資主體轉變、產業模式創新、融資方式多元化等方面梳理出2017年中國PPP發展將呈現的十大特點，梳理展望PPP項目的發展趨勢，并呼吁規范引導PPP模式的實施，防范避免PPP項目實施過程中的糾紛爭議，對于中國PPP市場的健康發展而言就顯得至關重要。

[關鍵詞]PPP模式；投融資；產城結合；特色小鎮

[DOI]1013939/jcnkizgsc201722026

1投資主體從單一到廣泛的轉變

在此之前，傳統的建筑企業是PPP的生力軍，尤其是其中的央企或地方國企，但隨著國家發改委一系列鼓勵民營企業參與PPP項目的政策文件，例如，2015年國家發改委印發的《關于運用政府投資支持社會投資項目的通知》（發改投資〔2015〕823號）、《關于做好社會資本投資鐵路項目示范工作的通知》（發改基礎〔2015〕1610號）等，都在積極鼓勵支持民營企業參與到傳統基礎設施領域的投資建設。此外，國家財政部、發改委與其他相關部委在農業、林業、養老、體育、旅游、智慧城市、特色小鎮、新能源等領域PPP項目的推廣，例如，發改委聯合農業部推出的《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》（發改農經〔2016〕2574號）與《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》（發改農經〔2016〕2455號），聯合民政部、全國老齡辦、銀監會等多個部門印發《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》 （民發〔2017〕25號），與體育總局共同推出的《“十三五”公共體育普及工程實施方案》，與工信部、科技部等其他七大部委共同印發的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》（發改高技〔2014〕1770號），以及國家能源局印發的《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改〔2016〕96號）等，將極大調動除傳統建筑企業之外的國有企業、上市公司以及其他民營企業、外商投資企業投資PPP項目的積極性。

PPP項目的投資主體，也將從傳統建筑企業，擴展到其他所有的非建筑企業，包括房地產公司、設備供應商、園林公司、環保科技公司、農業科技公司、軟硬件集成商，以及所有的金融機構。2017年實體產業經濟還將持續低迷，PPP項目仍將成為資本市場追逐的重點領域，成為所有相關企業的投資熱點。這種轉變，就意味著誰順應潮流，快速轉變思路，誰就能在未來的市場競爭中獲得勝利。

2從建設商到運營商的逐步轉變

國家推行PPP模式的目的，不僅僅是投融資體制的改革，更是市場經濟體制改革的必然要求，市場經濟體制下，需要“小政府、大市場”的格局，需要將更多市場可以自行運營好的，交給市場來運營。但是此前，投資人看重項目工程的建設市場而忽視運營市場，往往僅僅看重工程施工的利潤，而忽視項目本身運營效率所帶來的收益。隨著項目的運行，無論是政府方，還是投資人都將認識到，PPP項目的運營環節將成為今后的重點和核心，投資人也將由城市建設商轉變為城市運營商，這也是市場經濟體制改革的必然要求。

但是運營收益完全是依靠社會資本方的經驗對項目自身的運營所產生的，對于投資人也意味著較大的風險和壓力，因此，運營團隊的人才儲備以及風險防控，就將成為投資人在市場上立于不敗之地的重要法寶。

3從城市建設到產城結合的轉變

傳統的PPP項目，主要偏向于城市建設，城市道路、河道治理、景觀公園、學校、醫院、自來水及污水處理等基礎設施建設。但事實上，城市只是產業發展的載體，產業才是城市發展的基礎，城市和產業是共生、共利，不可分割的，這就需要PPP項目在規劃推廣過程中，由傳統簡單城市建設向產城結合的思路轉變。而這種思路也在近年來政策體系的構建過程中逐漸獲得了各部委的重視。2016年，國家發改委聯合住建部等制定發布了《關于展開特色小鎮培育工作的通知》，同科技部、工業和信息化部、國土資源部和國家開發銀行聯合制定印發了《關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》 （發改振興規〔2016〕1966號）等相關文件，為促進各地區向產城融合的發展方向邁進提供了指引。

產城融合是在我國轉型升級的背景下相對于產城分離提出的一種發展思路。要求產業與城市功能融合、空間整合，“以產促城，以城興產，產城融合”。城市化與產業化要有對應的匹配度，不能一快一慢，脫節分離。隨著近期國家發改委及相關部委的大力推進，未來的PPP項目將重點關注產城結合的項目，比如產業園區、特色小鎮等。

4從公益性項目到公益性與經營性的結合

隨著PPP項目的深入推進，一定程度上減輕了政府方的債務壓力，但是其中的政府付費類的項目，由于涉及政府的預算支出，仍然給地方財政帶來很大壓力。而經營性項目（即使用者付費項目）主要依靠社會資本方自身項目的運營收入來彌補項目的前期投入，可以更好地降低政府方的資金壓力，但相對于政府付費類項目而言，經營性項目對于投資人而言風險更大，如何平衡政府方和投資人的風險和壓力，將成為一個難點和重點。

隨著PPP項目的深入推廣，公益性項目與經營性項目的捆綁，將成為一個新常態。這種捆綁，即減輕政府方的付費壓力，又一定程度上降低了投資人的經營風險，將成為未來PPP項目發展的重點方向。

5從基礎設施建設到城市發展的每個角落

傳統的PPP項目主要是城市基礎設施建設，隨著近期國家發改委的一系列文件的出臺，今后的PPP項目將拓展到城市發展的每個角落。2016年，國務院發布指導性文件促進PPP模式在各領域的應用，例如《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》 （國發〔2016〕81號）以及《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）。隨著這一系列PPP政策性文件的頒布，從城市基礎設施建設到智慧城市、學校、醫院、養老服務、環境保護、旅游景區、停車等，從“搖籃”到“墳墓”，城市發展的每個角落，都可以看到PPP模式的探索和推廣。endprint

6從城市到特色小鎮以及現代農業

在此之前，PPP項目更多地關注于城市基礎設施建設，自2016年國家發改委與農業部關于農業領域PPP項目的推廣，以及與住房與城鄉建設部關于特色小鎮的推廣，未來的PPP項目將從城市的建設，到新農村的建設，到新城鎮的建設。

根據國家發改委與農業部最新頒布的《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》（發改農經〔2016〕2574號），國家將在高標準農田等農業基礎設施領域、農業廢棄物資源化利用等農業資源環境保護和可持續發展領域、以及現代農業示范區、農產品批發市場、休閑旅游農業等領域重點支持PPP模式等推廣。根據國家發改委、住建部等近日聯合推出的《關于展開特色小鎮培育工作的通知》以及《關于實施“千企千鎮工程”推進美麗特色小（城）鎮建設的通知》（發改規劃〔2016〕2604號），國家將在特色小鎮項目的建設運營模式選擇上，大力推廣PPP模式。因此，對于投資人而言，除了城市基礎設施項目外，廣大的農村、特色小（城）鎮的PPP項目，也值得關注。

7從傳統的銀行貸款到多元化的融資方式

PPP項目傳統上，都是通過銀行貸款解決資金難題，由于受制于資產負債率，限制了很多企業的投資能力，因此，市場上出現了很多新興的融資途徑和方式，從傳統的銀行貸款，到現在的保險資金銀行理財資金、私募股權基金、信托資金、社保基金等。而近年來保監會制定的《保險資金間接投資基礎設施項目管理辦法》、銀監會制定的《關于銀行業支持重點領域重大工程建設的指導意見》 （銀監發〔2015〕43號）以及證監會制定的《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資〔2016〕2698號）等一系列法規與金融支持文件的發布，也為PPP項目的融資創造了多元化的途徑。

8從國內的PPP到中國企業走出去的PPP

PPP在國內已經有了巨大的發展，積累了豐富的經驗，PPP這一模式在國際社會達成了廣泛的共識，越來越多的國家采用這一模式提供公共產品和服務。

我國的“一帶一路”宏圖必然需要巨額的資本，需要與各國合作共同建設，采用PPP模式實現“一帶一路”的戰略也是一種必然趨勢，這為我們的企業“走出去”提供條件。此外，像美國的基礎設施更新、印度的基礎設施建設都為我們的企業“走出去”創造了良好的外部環境，PPP模式在國內快速發展的同時，也必然會為我國企業在國外發展提供寶貴的經驗。

9從固定資產投資到證券化投資

隨著國家發改委與證監會制定的《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資〔2016〕2698號）的頒布，以及私募股權基金對于PPP項目的熱捧，社會資本投資的領域更為廣泛，從傳統上投資固定資產，到投資股權及投資私募股權基金、信托產品、證券化產品等。國家發改委也規劃建立PPP項目投資的二級市場，從而加大資金投入的流動性，擴大社會資本的退出機制，從而增大PPP項目的投資吸引力，鼓勵更多的社會資金投入PPP項目中。

10從大規模推廣期到矛盾糾紛迸發期

從國家2014年在全國范圍內重點推廣PPP項目至今，PPP項目在國內已經大規模推進，國家發改委已經聯合農業部、林業部、住建部、證監會等部分在關鍵行業和重點領域鼓勵發展PPP項目，但是由于相關立法的缺失，實踐當中還存在較多不規范的情形，很多地方以及投資人過于追求項目落地的效率，而忽略了項目推進的自然規律，客觀上也為諸多PPP項目埋下了糾紛和矛盾的萌芽，在項目實施過程中，這些糾紛和矛盾的萌芽勢必會爆發，成為項目順利實施的絆腳石。因此，在PPP項目大規模推廣的當下，政府方和社會資本方都需要保持理性，做好項目的前期論證、策劃，規范的履行項目的招投標程序，完善項目的各類合同文件，盡量避免項目實施過程中各類糾紛和矛盾的發生。

自從國家2014年提出PPP新政之后，經過2015年和2016年國家發改委在全國范圍內的推廣和示范，2017年必將成為諸多項目落地實施的一年，PPP模式也明顯成為社會各界關注的熱點，尤其在2017年“兩會”期間，諸多的提案與PPP相關，自此之際，梳理展望PPP項目的發展趨勢，規范引導PPP模式的實施，防范避免PPP項目實施過程中的糾紛爭議，對于中國PPP市場的健康發展而言就顯得至關重要。endprint