淺論我國耕地保護政策的完善

楊紹聞　李銅山

摘 要 我國的耕地保護，面臨著人均耕地數量少，耕地質量水平不高，耕地存在污染和退化，后備耕地資源短缺，經濟增長中伴有嚴重的耕地流失等嚴峻現實。我國的耕地保護政策，還存在耕地保護政策不夠具體，耕地保護政策執行力度不夠強等問題。我國要完善耕地保護政策，就要積極采取健全耕地保護政策體系，加大對地方政府耕地保護的監督等對策措施。

關鍵詞 耕地保護政策 耕地流失 動態平衡 機制

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A

國情和農情，決定了我國加強耕地保護具有剛性重要性，實行完善的耕地保護政策也勢在必行。也就是說，我國需要政府對耕地進行保護以及管理，而出臺相應的政策是重要手段之一。

1我國耕地保護面臨的嚴峻現實

1.1人均耕地數量少

我國人均耕地遠遠低于世界人均耕地水平，人均不足1.4畝，僅為世界平均水平的40%。人均耕地高的11個省份主要分布在東北和西部地區；人均耕地偏少的省級行政單位有7個，其中包括北京、天津、上海。根據相關部門的土地資源詳查匯總數據，我國人均耕地低于聯合國糧農組織確定的0.053公頃警戒線的縣級行政單位有666個，占總數的23.7%；低于0.033公頃的有463個，占總數的16.5%。

1.2耕地質量水平不高

全國耕地分布在山地、丘陵、高原地區的占66%，分布在平原、盆地的僅占34%。長江流域及其以南地區的水資源豐富，占全國80%以上，但是耕地面積僅為全國耕地面積的38%；與之相對應的淮河流域以及其北部地區，占有20%的全國水資源，卻擁有62%的全國耕地資源。因此，全國得到充足水資源灌溉的耕地僅占42%。我國耕地中的營養元素含量普遍偏低，加上自然災害等原因，高產穩產田面積很少。目前，全國有一半的耕地存在著不同程度的環境惡化問題。

1.3耕地存在污染和退化

21世紀初我國工業化進程加快，尤其是重工業呈現出快速增長勢頭，發展成果顯著，但因此也有大量耕地受到工業三廢污染以及酸雨、長期施用化肥等影響，造成地力下降、水土流失、土壤鹽漬化等耕地不同程度的退化。我國干旱、半干旱地區的耕地接近一半都有一定程度的退化。全國3成左右耕地受到水土流失危害，耕地退化面積仍在增加。

1.4后備耕地資源短缺

根據相關數據顯示，我國后備耕地資源不足80萬公頃，即1200萬畝，并且區域分布不平衡，以西北干旱地區為主，占據接近全國后備耕地資源的4成；東北地區以及內蒙古地區各占據2成；南方紅壤丘林山區占據1成；剩余1成分布較為零散，其中青藏高原占據剩下1成中的3成。由于本身后備耕地資源就存在質量上的問題，因此在開發之后也非常容易引起水土流失、風蝕等土地退化和生態問題。

1.5經濟増長中伴有嚴重的耕地流失

土地從一開始以農業為主要用途，隨著經濟和社會的大發展，土地的用途不斷呈現多元化，對土地的開發利用不斷深化，土地的主要功能作用也在發生改變。我國目前仍然處于工業化、城市化的發展階段，這一階段對于土地資源的消耗非常巨大，耕地資源流失也在相應增大。

2我國耕地保護政策仍然存在的問題

2.1耕地保護政策不夠具體

2.1.1耕地產權設置不合理

我國耕地產權設置的不合理，不僅是由于各權能分離造成的主體模糊，更在于它使政府對耕地進行管理和保護缺乏具體制度支持。為了國家經濟的順利發展，國家在征地上確實需要擁有對耕地的處分權。然而法律并沒有明確清晰的指出國家擁有這項權能，眾多法律規定之間出現矛盾。

2.1.2耕地總量動態平衡政策不完善

耕地總量動態平衡政策中重量輕質。由于我國后備耕地資源短缺，并且主要集中在西部和東北地區，沿海經濟發達地區想要實現耕地總量動態平衡目標已經不太現實。另外由于歷史、經濟等方面的原因，我國城鎮化建設當中占用的耕地多數都是優越、肥力好的耕地，即使在土地用途管制之下，地方政府也可以在土地利用總體規劃中把區位條件好的優質耕地劃入建設用地區，而在其他區域通過開墾新增耕地來實現總量平衡，顯然這種質的差異難以通過量的平衡來彌補。

2.1.3耕地保護激勵約束機制不健全

耕地保護缺少有效的激勵約束機制，使得各級地方政府對于“出力不討好”的耕地保護沒有積極響應，而是采取見效快的短期行為。地區之間形成了一種博弈關系，將保護耕地寄托在其他地區身上，將自身地區耕地轉化為其他用途獲取最大收益，然而這樣的結果一定是嚴重的。

2.2耕地保護政策執行力度不夠強

近寫年來我國耕地減少的原因之一，便是由于地方政府違法批地用地引起的。然而，這些案件并沒有對于直接責任人進行嚴肅的法律規定處罰。這種執法不嚴的現象，造成了地方政府認為違法成本較小，而收益大，在一定程度上助長了地方政府的違法之風。

3完善我國耕地保護政策的對策建議

3.1健全耕地保護政策體系

3.1.1建立耕地保護的產權機制

一要明晰集體土地產權。改革完善現行集體土地產權制度應當遵循歸屬清晰、責任明確、保護嚴格三大要求，將農民的土地產權落到實處。二要合理產權最優配置。應當建立土地流轉機制，允許農戶根據實際情況在規定的期限內將土地承包經營權依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，通過有效的土地流轉機制促進農用地的規模經營。三要實行可轉移的發展權制度。為實現具有發展權的土地資源的配置效率，可將發展權從土地所有權中獨立出來，并進行交易，政府通過發展權轉移和稅收制度，來調節具有發展權的農地資源的配置。

3.1.2完善耕地總量動態平衡政策

一方面，加強農地治理，提高耕地質量。耕地保護是為了保持其農業綜合生產力。耕地總量動態平衡要實現數量和質量的雙重平衡。另一方面，注重因地制宜，合理耕地保護。應當根據各省對耕地需求不同，在經濟發達地區與不發達地區之間實行耕地保護指標調劑機制，在全國范圍內實現耕地總量動態平衡。endprint

3.1.3建立生態環境補償機制

生態環境補償要求生產者、開發者、經營者對于生態環境產生的不良影響或者造成的破壞進行補償。政府應當加強生態保護立法，為建立生態環境補償機制提供法律依據。生態環境補償機制有利于樹立全民生態意識，有利于提高耕地保護積極性。

3.1.4建立耕地保護經濟激勵機制

建立耕地保護的經濟激勵機制，一方面讓中央政府支付給地方政府耕地保護費，使地方政府在保護耕地中的收益不低于將耕地轉化為其他用途所取得的收益，同時不定期抽查耕地的數量和質量，給予表現良好的獎勵，仍然違反耕地保護和使用政策的給予嚴厲處罰。另一方面要在農民群體中建立獎勵制度，調動農民保護耕地的積極性。

3.2加大對地方政府耕地保護的監督

3.2.1明確地方政府耕地保護責任制

在保護耕地中，各地地方政府應當作為主要負責者。為此，必須落實各級地方政府耕地保護的責任制，嚴格按照相應指標，明確地方各級政府保護耕地的目標和責任，獎優罰劣。

3.2.2加強對地方政府耕地保護執行監督

中央政府作為全國土地管理者，應當對地方政府的耕地保護執行情況進行經常性的、不定期嚴格的監督檢查，增強土地執法的權威性。

3.2.3提倡地方政府耕地保護社會監督

對于規模較大的土地規劃、開發、建設用地項目等土地決策，應當明確由該區域內人民代表大會討論和批準，會議主要內容也應當通過電視等媒介進行轉播和公示，還可通過設置舉報信箱、電話、人民來信等與群眾交流的方式，收集意見，了解民情。要建立土地資源管理的年度審計制度，建立政府任期內土地管理目標實現考核評審制度，提高社會公眾對土地資源管理的參與程度，充分發揮社會監督的作用。

基金項目：國家社科基金項目：中國特色新型農業現代化道路的實踐模式創新及推進方略研究（14BJY127）。

參考文獻

[1] 吳晶晶.當代中國政府耕地保護政策研究[D].武漢：華中師范大學碩士論文，2007.

[2] 林曉雪.改革開放后我國耕地保護政策的演變及分析[D].廣東：華南理工大學碩士論文，2014.

[3] 程杰.發達國家保護耕地政策的啟示[J].中國農業科技，2008（03）：73-74.

[4] 王秀蘭，吳九興.耕地保護政策失靈及應對耕地非農化對策[J].特區經濟，2008（1）：221-222.

[5] 車鳳善，張迪.美國農地保護政策演變及對我國的借鑒[J].國土資源情報，2004（03）：21-23.endprint