對科研院所科研經(jīng)費管理制度細化程度的思考

□朱琳紅 程小寧（總會計師） 鐘 華（高級會計師） 黎精明（教授）

（1國網(wǎng)湖北電力公司經(jīng)濟技術研究院湖北武漢430077 2武漢科技大學管理學院湖北武漢430081）

一、引言

隨著我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，我國科研經(jīng)費將會繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢。在此背景下，有關科研經(jīng)費的使用和管理問題日漸成為人們關注的焦點。面對科研經(jīng)費違規(guī)使用、科研經(jīng)費監(jiān)管存在漏洞、科研經(jīng)費使用績效欠佳等問題，絕大部分科研院所及其上級主管部門的對策是：不斷制定、細化和完善本級科研經(jīng)費管理制度。在下位法服從上位法的法理要求下，下級單位在上級單位管理制度要求的基礎上逐層加碼，科研工作執(zhí)行者（項目團隊或科研人員）面對著名目繁多和高度細化的科研經(jīng)費管理制度和政策文件。

由于“環(huán)境”具有復雜性和不確定性，“人”具有道德風險和機會主義行為傾向，因此，制定相對細化完備的科研經(jīng)費管理制度無疑是有必要的。然而，目前有關科研經(jīng)費管理制度的設置現(xiàn)狀引申出另外一個值得深入思考和高度重視的問題，那就是科研經(jīng)費管理制度究竟應該細化到什么程度。如果把握不好這個問題，很可能會出現(xiàn)制度不夠細化或過于細化的現(xiàn)象。毋庸置疑，這兩種情形都會不同程度地降低科研資源配置效率，損害科研經(jīng)費使用效果。鑒于此，本文擬對科研院所科研經(jīng)費管理制度的細化程度問題做相關探討。

二、制度細化的收益

與其他制度類似，科研經(jīng)費管理制度也有粗略、細致之分，粗線條的制度通常只對被規(guī)范者該做什么和不該做什么進行原則性規(guī)定，而細化的制度則對被規(guī)范者該做什么以及該如何做等問題做出了詳盡的規(guī)定和安排，并且制度越細化，相關的規(guī)定和安排就越詳細具體，將其付諸于實踐也就越有章可循。正因如此，對制度進行細化在很多場合和很大程度上有其必要性。

從經(jīng)濟學視角來看，制度細化的好處可以稱之為制度細化的收益。就科研院所而言，對科研經(jīng)費管理制度進行細化的好處是多維的。科研經(jīng)費管理制度細化的收益主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）減少差錯的收益

科研工作是以知識和智力為基礎的創(chuàng)造性勞動，不等同于簡單重復的體力勞動。正因如此，不同科研工作所處的環(huán)境條件是不完全相同的，而不同的科研工作以及同一科研工作的不同環(huán)節(jié)通常都需要相應的科研經(jīng)費投入或科研資源耗費。因此，最理想的科研經(jīng)費管理制度是絕對完備的契約安排：窮舉所有可能的工作情景，并將其與預期的每一項科研工作及其全部流程進行矩陣式組合，然后對每種組合狀態(tài)的經(jīng)費支用事項逐一給出詳細具體的正面清單規(guī)定。在此情境下，科研人員工作中的任何經(jīng)費開支問題都可以直接在管理制度中找到明確具體的規(guī)定，科研人員只需要機械地遵照執(zhí)行即可，科研人員的經(jīng)費開支工作不可能發(fā)生任何偏差和錯誤。很顯然，現(xiàn)實環(huán)境下不可能達到這種理想狀態(tài)。對此，新制度經(jīng)濟學有關契約不完備性的經(jīng)典論述早已做出了充分論證。如此便意味著現(xiàn)實中的科研經(jīng)費管理制度并非絕對完備，相應地，科研人員在執(zhí)行制度時也難免會發(fā)生差錯。

事實上，科研經(jīng)費管理制度執(zhí)行過程中發(fā)生差錯的概率和程度與科研經(jīng)費管理制度本身的粗細程度顯著正相關。科研經(jīng)費管理制度越粗略，剩余的未經(jīng)明確規(guī)定的事項就越多，制度執(zhí)行所面臨的模糊邊界就越寬，需要項目團隊及科研人員做出主觀估計和相機決策的幾率就越高，最終導致執(zhí)行結果有悖或偏離項目主管部門及委托單位意圖的可能性也就越大。相反，科研經(jīng)費管理制度的細化可以減少因制度粗略所導致的差錯，并且制度越細化，發(fā)生差錯的概率就越低，發(fā)生差錯的程度也就越輕。由此觀之，制度細化的好處之一就是減少差錯的發(fā)生，進而降低差錯成本。對所有科研院所而言，降低差錯成本與獲得等量收益的財務效果是相同的，本文將這種收益稱之為減少差錯的收益。事實上，通過細化科研經(jīng)費管理制度、減少差錯從而獲得機會收益，這正是持續(xù)推進我國科研經(jīng)費管理制度改革的動力之所在。

（二）抑制尋租的收益

正如經(jīng)典經(jīng)濟學有關“人”的假設，項目團隊及科研人員也是“經(jīng)濟人”，難免具有自利本能和機會主義行為傾向。由于項目團隊及科研人員的利益目標與科研經(jīng)費管理者的利益目標不完全一致，如果沒有詳細具體的管理制度對項目團隊及科研人員的經(jīng)費開支行為進行規(guī)范和約束，那么，項目團隊及科研人員在經(jīng)費開支活動中就可能會出現(xiàn)虛列支出、挪用科研資產(chǎn)、高標準在職消費、侵占科研產(chǎn)出等各種尋租行為，并且由于項目團隊及科研人員是科研工作的直接執(zhí)行者，相較于監(jiān)管部門而言，其對于科研活動及經(jīng)費的需求情況具有絕對的信息優(yōu)勢，這種信息優(yōu)勢會掩蓋其尋租的本質(zhì)，為職務尋租創(chuàng)造便利條件。

毋庸諱言，項目團隊及科研人員的職務尋租會不同程度地導致科研經(jīng)費流失或科研資源浪費，不僅損害了科研資源的配置效率和科研經(jīng)費的使用效益，也有悖于項目委托方賦予的受托責任，這是任何科研院所都不愿意看到的結果。正是為了抑制甚至避免此類尋租現(xiàn)象的發(fā)生，各科研院所需要制定比較詳細具體的科研經(jīng)費管理制度，唯有如此，才能將經(jīng)費使用的權力限定在“制度的籠子”里。并且，制度越細化，意味著“籠子”編織得越縝密，留給當事人自由裁量的空間就越小。比如，對于出差住宿費而言，如果經(jīng)費管理制度能夠以出差目的地、出差人職級為正交坐標軸列示正面清單，繼而構建“差旅地——職級”矩陣表，并逐一對各組合狀態(tài)設置住宿費的上限標準，那么，科研人員高標準住宿消費的現(xiàn)象便能得到有效抑制。綜上所述，科研經(jīng)費管理制度越細化，項目團隊及科研人員的尋租活動就越能得到有效抑制，科研經(jīng)費使用效益相應地也就越高，這便是抑制尋租的收益。

（三）降低風險的收益

對科研院所而言，需要制定科研經(jīng)費管理制度并進行自我約束的原因還來自于上級和外部的壓力。現(xiàn)實中，幾乎所有科研院所都有上級主管部門。由于上級主管部門對科研院所的經(jīng)費開支情況負有指導和監(jiān)督責任，因此，上級主管部門通常會采用定期或隨機檢查的方式來履行職責，或者指定相應的審計機構對科研院所的科研經(jīng)費使用情況做專項審計。如果科研院所的研究項目來自政府性基金或者外單位委托，那么經(jīng)費資助者或資金提供方也會對經(jīng)費開支的合規(guī)性及其使用績效進行評估和審計。如果上級主管部門檢查或外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)科研院所科研經(jīng)費使用存在嚴重問題，或者經(jīng)費使用效益低下，那么，科研院所及其項目團隊不僅會受到直接的經(jīng)濟責罰，而且還會因聲譽受損而縮減或取消后續(xù)的經(jīng)費撥付或資助，更嚴重的還會受到相應的行政甚至刑事處罰。很顯然，這些情況都會導致科研院所的利益受到相應損害。

誠如前文所述，現(xiàn)實中的科研經(jīng)費管理制度不可能做到絕對完備，其執(zhí)行過程也不可能做到絕對無偏，正因如此，對科研院所而言，其始終都面臨著上級主管部門檢查與外部監(jiān)督中被查出錯弊的風險，不同科研院所的差異僅在于風險的高低程度不同而已。不難理解，科研院所的科研經(jīng)費管理制度越嚴密和細化，那么，其在接受上級主管部門檢查和外部監(jiān)督時被查出錯弊的風險就越小，從而相應的機會損失也就越小。事實上，通過細化和完善科研經(jīng)費管理制度來降低上級主管部門檢查和外部監(jiān)督風險，從而降低潛在損失并獲取機會收益，這是科研院所完善科研經(jīng)費管理制度的主要動因之一。

（四）提高效率的收益

由于制度的本質(zhì)是對預期事項所做出的明示性規(guī)定，具有事前特性，因此，科研經(jīng)費管理制度的細化無疑有助于提高科研經(jīng)費用、管雙方的工作效率。對項目團隊及科研人員來說，科研經(jīng)費管理制度越詳細，在開展科研業(yè)務時，對于哪些項目能開支，該怎么開支，經(jīng)費支用事前、事中、事后該做什么等問題就會有更加清晰的認識和了解，項目團隊及科研人員在開展科研工作及支用經(jīng)費時也就更加有章可循，相關票據(jù)的取得、報銷也更加快捷而高效。反之，科研項目管理制度較為粗略的情況下，項目團隊及科研人員的經(jīng)費開支活動不僅會面臨較高的風險，還會時不時陷入因支出行為不合法或者報銷票據(jù)不合規(guī)而被迫返工的窘境，甚至可能面臨無法開支科研經(jīng)費的風險。對于科研經(jīng)費管理部門來說，科研經(jīng)費管理制度越詳細，其在指導預算編制、辦理審核報銷、開展績效評價等工作時，需要向項目團隊及科研人員進行反復解釋的問題就越少，需要責成項目團隊及科研人員返工的財務事項就越少，不僅可以加快相關業(yè)務的辦理進度，還可以相應壓縮管理人員的數(shù)量，簡化辦事流程，提高管理效率。

綜上，細化科研經(jīng)費管理制度可以在很大程度上將科研經(jīng)費用、管雙方從糾結的事務性工作中解脫出來，促使雙方的關系從“對立面”向“協(xié)作面”轉變，從而顯著提高制度執(zhí)行的效率。不難理解，對任何科研機構而言，這種時間和人力方面的節(jié)約都意味著效益或收益，事實上，這正是“管理創(chuàng)效”的真實體現(xiàn)。

（五）其他收益

上述四點是科研院所科研經(jīng)費管理制度細化收益的最主要體現(xiàn)。除此之外，科研經(jīng)費管理制度細化通常還會帶來其他收益或好處，比如，加快單位制度建設步伐，提高單位管理集約化水平，改善科研院所的社會形象，為同類單位提供參考和示范等。

三、制度細化的成本

如上文所述，科研經(jīng)費管理制度細化可以帶來諸多好處或收益，但同時也需要付出相應的代價或投入相關成本，并且，制度越細化，相關的代價或成本也就越高。從經(jīng)濟學視角看，由于制度細化而付出的代價可以稱之為制度細化的成本。對科研院所而言，科研經(jīng)費管理制度細化成本主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）制度設計與監(jiān)督成本

按照新制度經(jīng)濟學的觀點，制度的建立和完善與一般產(chǎn)品的生產(chǎn)類似，從來都不是一個免費的過程，會產(chǎn)生相應的成本。事實上，科研經(jīng)費管理制度的細化過程是對制度的創(chuàng)造性設計過程，通常需要經(jīng)歷調(diào)研、論證、設計、試運行、修訂等流程，并在實踐中反復修訂和完善才能最終形成相對穩(wěn)定的制度。制度細化過程中每個環(huán)節(jié)的工作都需要投入大量的人力和物力，這便是制度細化的設計成本。

由于制度是對行為主體該做什么、不該做什么、該怎么做等事項的規(guī)范和約定，這就意味著，第一，制度規(guī)范和約定的事項點和制度的細化程度成正比，即制度越細化，其所規(guī)范和約定的事項點就越多，反之則越少。第二，制度在實施過程中離不開監(jiān)督，制度本質(zhì)上是規(guī)范和約定事項點的集合，在制度實施的過程中，管理部門有責任和義務對所規(guī)范和約定的各事項點的落實情況逐一進行監(jiān)督檢查，否則會使制度流于形式。綜上，在對制度的監(jiān)督檢查活動中，監(jiān)督和把關的事項點的數(shù)量和制度的細化程度成正比，制度實施過程中的監(jiān)督成本和制度的細化程度顯著正相關。由于科研經(jīng)費管理制度只是廣義上的制度的具體表現(xiàn)形式，因此，對所有科研院所而言，科研經(jīng)費管理制度的監(jiān)督成本必然與制度本身的細化程度正相關，換言之，科研經(jīng)費管理制度越細化，其實施過程中的監(jiān)督成本就越高。

（二）對科研活動的剛性約束成本

制度是對全體受規(guī)范對象在事前所做的一視同仁的規(guī)范和要求，這也是制度剛性和權威性的重要體現(xiàn)。就科研經(jīng)費管理制度而言，其規(guī)范和約定對項目團隊和科研人員必然會形成一種強有力的剛性約束。這就意味著，科研經(jīng)費管理制度規(guī)定得越詳細具體，其對項目團隊和科研人員經(jīng)費開支的束縛也就越大。然而，科研工作不同于一般的日常行政管理工作，它具有顯著的創(chuàng)造性和探索性特征，這就意味著科研工作，尤其是開創(chuàng)性和基礎性科研工作，在現(xiàn)階段很難預知后續(xù)可能出現(xiàn)的狀況以及應該采取的應對策略。換言之，絕大部分科研工作都是一個探索性的過程。既然如此，科研經(jīng)費管理制度越細化，其對項目團隊和科研人員開展相機行動和經(jīng)費相機開支的束縛就越大，對科研活動順利開展所產(chǎn)生的負面影響也就越大，此時，細化的科研經(jīng)費管理制度對科研工作產(chǎn)生的并非是積極的推動作用，而是負面的剛性約束成本。

例如，某項目團隊正在開展“肝臟腫瘤基因測序及靶向治療”研究，據(jù)目前所掌握的資料，預計肝臟腫瘤有A、B、C、D四種基因組合狀態(tài)，不同狀態(tài)下其對應的靶向治療設備分別為YA、YB、YC、YD，且這四種設備的購置價格差異巨大。現(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度對于設備采購的規(guī)定非常具體，要求年初申報采購預算，并對設備型號、數(shù)量、金額、用途等事項做詳細描述，且由于制度嚴苛和手續(xù)繁瑣，后續(xù)預算調(diào)整非常復雜和困難。而根據(jù)項目研究進展情況，項目團隊預計9個月之后才能獲得基因組合測序結果，并據(jù)此確定選用哪種靶向治療設備。這樣一來，過于細化的科研經(jīng)費管理制度使研究團隊陷入了非常被動的局面：（1）在申報預算時憑主觀估計申報某種設備（比如YA），如果9個月之后獲得的基因組合結果正好是A，那當然值得慶幸，但如果是其他三種基因組合狀態(tài)（B、C、D），那么，項目團隊一方面會面臨因YA設備閑置而無法通過績效評價的風險，另一方面會面臨因缺少設備而無法繼續(xù)開展靶向治療試驗的風險。（2）在預算申報時追求穩(wěn)妥同時申報 YA、YB、YC、YD 四種設備，這樣做雖然后續(xù)靶向治療試驗設備有了充分保證，但必須承受預算審批無法通過的風險，退一步來說，即使預算審批獲得通過，后續(xù)也必須承擔因三種設備閑置而無法通過績效評價的風險。很顯然，本例中無論項目團隊如何應對，都會面臨因科研經(jīng)費管理制度過于細化而引致的剛性約束成本。

（三）對科研積極性的鉗制成本

任何科研活動都需要“人”（項目團隊及科研人員）來開展，而“人”是相機行動的能動性行為主體。科研經(jīng)費管理制度過細，對項目團隊和科研人員的束縛過緊，科研人員的科研積極性勢必會受到打擊或鉗制，這是因為：（1）科研創(chuàng)造及其勞動付出具有較強的外部效應，科研經(jīng)費管理制度越細密，項目團隊及科研人員在制度外獲取好處的機會就越小，外部效應導致的收益和成本的失衡現(xiàn)象也就越嚴重，從而使具有“理性經(jīng)濟人”特征的科研人員的科研積極性降低。（2）科研經(jīng)費管理制度越細密，規(guī)范和約束的事項點越多，科研人員積極作為所面臨的違規(guī)幾率越高，違規(guī)風險也就越大，在此背景下，項目團隊及科研人員的“理性”選擇是“不求功勛卓著但求無顯著過錯，做得差不多就行”。事實上，這兩個因素是絕大部分項目團隊和科研人員研究潛能未能得到充分發(fā)揮的根本原因，這種機會損失便是對科研積極性的鉗制成本。

更為關鍵的是，由于科研工作是知識運用和智力創(chuàng)造型勞動，外界難以考核和評價其發(fā)揮程度，更難以影響和改變科研人員付出的意愿程度，在此情況下，唯有設計科學合理的激勵約束機制并恰當把握制度細化的程度，才能從根本上激發(fā)項目團隊及科研人員的積極性和創(chuàng)造性，使科研人員能夠自覺自愿地潛心于科學研究。事實上，這也是降低科研經(jīng)費管理制度對科研積極性鉗制成本的關鍵舉措。

（四）其他成本

上述三項成本是科研院所科研經(jīng)費管理制度細化導致的主要成本。科研經(jīng)費管理制度細化的成本并不囿于以上三個方面，還有其他一些表現(xiàn)形式，比如，因制度細化而與實踐不相適應時的修正成本、因制度細化導致環(huán)境響應效率降低的遲滯成本等。不同科研院所由于所處的環(huán)境條件具有差異性，因此，其科研經(jīng)費管理制度細化成本的表現(xiàn)形式及側重點也不完全相同，需要視具體情況而定。

四、制度細化程度決策

綜上，科研經(jīng)費管理制度細化會帶來正反兩方面影響，正面影響是獲得制度細化的收益，主要包括減少差錯的收益、抑制尋租的收益、降低風險的收益、提高效率的收益等；負面影響是產(chǎn)生制度細化的成本，主要包括制度設計與監(jiān)督成本、對科研活動的剛性約束成本、對科研積極性的鉗制成本等。不難理解，科研經(jīng)費管理制度的細化程度不同，其正面影響和負面影響的相對強弱程度也不同。需要進一步思考的是，科研院所的科研經(jīng)費管理制度究竟應該制定得粗略一些還是細致一些？是否存在最優(yōu)的細化程度？這些問題涉及的是科研經(jīng)費管理制度細化程度的決策問題。

為便于分析，本文使用TI表示制度細化的總收益，它是減少差錯的收益 （用IRE表示）、抑制尋租的收益（用ICR表示）、降低風險的收益（用IRR表示）、提高效率的收益 （用IIE表示）、其他收益（用OI表示）之和，即TI=IRE+ICR+IRR+IIE+OI。類似地，用TC表示制度細化的總成本，它是制度設計與監(jiān)督成本（用CDS表示）、對科研活動的剛性約束成本 （用CRC表示）、對科研積極性的鉗制成本 （用CSE表示）、其他成本（用OC表示）之和，即TC=CDS+CRC+CSE+OC。用RS表示科研經(jīng)費管理制度的細化程度。用NP表示制度細化的凈所得，即NP=TI-TC。在此基礎上，繪制科研經(jīng)費管理制度細化的收益、細化的成本和細化程度之間依存關系的函數(shù)圖形，如下圖所示。

科研經(jīng)費管理制度細化程度決策圖

由圖中可以看出，隨著科研經(jīng)費管理制度細化程度的提高 （即RS增大），制度細化的總收益（TI）呈單調(diào)遞增態(tài)勢，但其邊際值MTI（邊際總收益）卻逐漸減少，即TI曲線是上凸型單調(diào)遞增曲線，并且TI曲線的遞增有其極限值TIT（圖中漸近線TIT）。事實上，TI和RS的這種依存關系有其內(nèi)在邏輯性，即當RS從0逐漸增大時，起初RS較小，這是制度從無到有的過程，此時，制度細化程度的增加意味著科研經(jīng)費管理從無序狀態(tài)向有序狀態(tài)的質(zhì)變，這對減少科研經(jīng)費支用方面的差錯，提高科研經(jīng)費開支和管理工作效率，降低檢查和審計方面的風險無疑大有裨益，從而制度細化的收益上升得非常顯著，即TI曲線的斜率KTI較大；當RS繼續(xù)增大時，是將現(xiàn)有“制度的籠子”織密的過程，此時，制度細化程度的增加雖然能夠繼續(xù)發(fā)揮堵塞漏洞、彌補缺陷之功效，但是，其效果已經(jīng)越來越不如初始時明顯，從而TI曲線的上升趨勢越來越平緩，即其斜率KTI越來越小，直至最終趨近于0。

由圖中還可以看出，隨著科研經(jīng)費管理制度細化程度的提高 （即RS增大），制度細化的總成本（TC）呈單調(diào)遞增態(tài)勢，但其邊際值MTC（邊際總成本）卻逐漸增大，即TC曲線是下凹型單調(diào)遞增曲線。造成TC和RS此種依存關系的原因在于：當RS從0逐漸增大，即科研經(jīng)費管理制度從無到有轉變時，由于制度是粗線條的，規(guī)范和約束的事項點相對較少，此時，制度的設計與監(jiān)督成本非常低，幾乎不會對正常的科研活動造成負面剛性約束，更不會影響項目團隊及科研人員的科研積極性，因此，制度細化的成本不僅絕對額較低，而且上升也較為緩慢，即TC曲線比較接近RS軸，且其斜率KTC較小；當RS繼續(xù)增大時，制度細化的負面效應快速顯現(xiàn)，不僅設計和監(jiān)督成本顯著上升，而且對科研活動的剛性束縛急劇增強，與之相對應，科研人員的科研積極性也會受到越來越大的負面沖擊，結果使KC曲線加速上升，其斜率KTC越來越大。

不難理解，科研經(jīng)費管理制度細化程度決策的基本原則是制度細化凈所得最大化，即NP最大化。由于NP=TI-TC，即NP是兩個連續(xù)函數(shù)TI和TC之差額，結合上文有關TI和TC曲線單調(diào)性的分析可以推斷，NP曲線必然是一條先單調(diào)遞增后單調(diào)遞減的連續(xù)型曲線，形狀如圖所示。由此可見，NP曲線有且僅有唯一的最大值（即圖中的NP*），此時，其所對應的橫坐標RS*即為科研經(jīng)費管理制度的最佳細化程度，在這個細化程度水平上，科研院所獲得的科研經(jīng)費管理制度細化收益為TI*，需要承擔的科研經(jīng)費管理制度的細化成本為TC*。通過進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，在RS*的制度細化水平上，TI曲線和TC曲線的斜率必然相等，即KTI*=KTC*

五、結論與啟示

結合上述研究，本文得出以下研究結論：（1）科研院所科研經(jīng)費管理制度不能過于粗略，需要在一定程度上進行細化，這樣可以獲得減少差錯的收益、抑制尋租的收益、降低風險的收益、提高效率的收益等。（2）科研院所科研經(jīng)費管理制度也不能過于細化，因為會導致高昂的制度設計與監(jiān)督成本、對科研活動的剛性約束成本、對科研積極性的鉗制成本等。（3）大部分科研院所的科研經(jīng)費管理制度都存在最佳細化程度問題，當制度細化的邊際收益等于制度細化的邊際成本時，即達到制度的最佳細化程度。

本文的研究對于科研院所及其政策制定部門的啟示意義在于：通過制定科研經(jīng)費管理制度來規(guī)范科研工作及經(jīng)費開支行為無疑是有必要的，這是確保科研資源配置效率和科研經(jīng)費使用效益的重要舉措，但是，科研經(jīng)費管理制度并非越龐雜、越細化就越好，應結合本單位的實際情況，全面系統(tǒng)地分析制度細化的收益和成本，并在充分權衡的基礎上開展制度細化程度決策，力求使科研經(jīng)費管理制度細化程度趨近或達到最優(yōu)水平。S