環境影響評價有效性的評估研究

倪彬

摘要：隨著環境影響評價（EIA）作為一項法律制度在全球得到了廣泛的建立，其有效性研究一直備受關注。文章對EIA有效性的概念、研究進展以及研究現狀等三方面進行了梳理總結，并歸納了有效性國內外研究現狀，最后指出有效性研究不足之處，以期為推動EIA有效性研究提供借鑒。

關鍵詞：環境影響評價；評估；有效性

隨著環境影響評價（EIA）作為一項法律制度在全球得到了廣泛的建立，EIA對于決策的影響力以及環境保護的推動作用不言而喻，但有研究結果表明，EIA的結果對于決策的影響力是有限的，對于決策產生的只是相對溫和的調整，這些表現引發了學者們對于環境影響評價有效性的探討。

1 環境影響評價有效性研究進展

EIA有效性研究最早由國際影響評價聯合會（IAIA）和加拿大環境評價局（CEAA）于1993 年共同倡議開展。該研究主要結論是：EIA是將環境管理引入發展規劃和決策的最主要方式， 是目前應用廣泛的促進可持續發展的重要工具之一，并已形成一些新的應用領域，但也面臨嚴峻的挑戰：一是指環境影響評價執行效果與預期目標的吻合程度；二是從可持續發展的角度理解有效性；三是介紹了EIA有效性包含的具體內容。

近年來，我國也嘗試開展了EIA有效性研究。目前，有效性衡量標準的主流研究是在扎 德勒（Sadler）提出了有效性的衡量標準上擴展而來，扎德勒認為有效性的概念包含實質性標準（是否能達到預定目標）、程序標準（評價過程是否遵循法定原則）以及可操作性標準（投入產出合理化），強調政策、應用（實踐）、結果（績效）之間的關系，是進行有效性研究的一個基本模板。運用該模板可以進行三種環境評價政策評估：系統回顧、決策審計以及具體要素評估。吉布森（Gibson）和沃克（Walker）提出了有效環境評價的七個原則（不確定性、采用可持續發展作為核心目標、設定明確的應用原則及實施、替代方案、確保透明開放和公眾參與、有效）。伍德（Wood）提出了EIA系統的評估框架，并建議任何EIA均可使用來評估其有效性，并且可以進行系統間的對比分析，該評框架包含EI立法框架、EIA管理設置、EIA過程及實踐、基礎措施等四方面24個指標，這個評價框架是后續進行有效性研究的一個重要框架，很多研究學者運用其來開展對比分析。近年來， 我國也嘗試開展了 EIA 有效性研究。從這些研究中可以看出， 一方面是因為有效性的實質性目標難于精準定義以及實施評估，另外一方面是因為EIA這個決策工具的起源于政治需求而非科學理論，導致了其理論發展與實際的滯后。隨著這種程序導向性的研究弊端的逐漸凸顯，衡量有效性的實質性標準逐漸被學者及研究機構所關注。

2 EIA 有效性評估概述

關于EIA有效性的概念，目前尚無明確和一致的意見。有必要區別EIA有效和EIA有效性這兩個概念。EIA有效是指完備的EIA制度體系、技術方法、管理協調機制及這三者的有效執行；EIA有效性則是指EIA有效的程度。EIA有效性評估不同于EIA效果評估。由于EIA 總是在一定的社會經濟環境中執行，其效果必然要受外界諸多因素的影響，甚至是決定性的影響。所以EIA政策本身及其執行的好壞，與實際的EIA效果之間并不一定存在必然的邏輯因果關系。因此兩者各有其研究對象和特點，不能相互代替。從EIA政策評估的角度看，EIA 有效性評估和EIA效果評估都是必要的，是不可分割的兩個方面。本文研究僅限于EIA有效性評估。

EIA有效性評估是溝通EIA實踐與EIA政策及其執行的橋梁和紐帶，是EIA有效性研究的核心內容。目前EIA有效性評估的研究大致沿著3個方向進行：個案研究，通過全面深入的調查研究，評估某個典型項目EIA的有效性；EIA 制度體系評估，通過橫向比較、縱向歷史演變分析等方法，研究國家或地區的EIA制度體系的有效性和完備性；綜合評估，以大量案例調查為基礎，設計評估體系，綜合評估某個國家或地區的EIA有效性。

3環境影響評價有效性研究現狀

目前，對于有效性的研究主要關注于是否有助于提升環境質量、引導決策向有利于環境保護以及可持續發展的方向進行。歸納而言，主要沿著如下幾個方向進行。

（1）典型案例研究。通過對某個典型項目/某個國家的EIA系統進行深入、全面研究，評估其有效性，或者是EIA過程中單個因素的提升，研究主要集中在公眾參與的制度設計、程序設計、操作方法等方面。珀勒寧（P？l？nen）從影響因子篩選、環境影響報告質量、EIA與決策的對接、公眾參與、跟蹤評價等方面系統探討了芬蘭EIA體統的有效性。列伊（Leu）提出了有效EIA構成的基本框架和質量控制機制，并運用該框架評估臺灣EA系統。帕尼格拉西（Panigrahi）和Amirapu運用環境政策分析評估模型以及機構調查數據來分析印度EIA系統。

（2）EIA制度體系評價。通過橫向比較、縱向歷史演變分析等方法，研究國家或地區的EIA 制度體系的有效性和完備性。實證分析法、對比分析法一直在此類有效性研究中占據主導地位。凱什摩爾總結回顧了不同學者通過實證研究的方式探討EIA對于決策產生的影響力，研究通過文獻分析、制度研究等方式設計調查或者分析的框架對所選環境影響評價報告書、案例、專家訪談結果等進行統計分析，得出EIA對于決策及環境管理的影響力，進而判斷有效性。瑪利亞（Marara）等采用對比分析的方法從立法框架、管理框架、程序框架、EIA系統運行背景設定等四方面對比分析了東非三國（Kenya， Rwanda and Tanzania）的EIA系統，這種對比分析方法也多有學者使用來分析同類地區、同類型國家，或者不同政治經濟背景下的EIA系統，以探求提升有效性的經驗及途徑，如波西（Bassi）等采用對比分析方法從EIA的方法、EIA的基本特征、EIA的實際執行、公眾參與、可持續發展等方面對英國和意大利的環境影響評估系統進行了對比分析。

（3）系統審查。在大量案例調研的基礎上，結合已有評價框架以及具體制度環境等因素，設計評價指標/指標體系，進而綜合評定某個國家或地區的EIA系統的有效性。這種研究方法較為流行的研究是使用環境影響評價報告書作為分析對象，根據設計的指標體系進行大量的樣本分析并得出相應的結論。如張勇選取上海市1991～2000年間完成的36本環境影 響報告書，用環境影響評價（EIA）動時間、替代方案分析、累積影響分析、公眾參與、后期環境監測管理計劃、清潔生產分析6個指標構建EIA有效性評估體系，評估了過去10年來的上海市EIA有效性。尹民選取1995～2002年間完成的80本環境影響報告書對深圳市EIA有效性進行評估。也有作者針對環境影響評價過程中的單個要素進行有效性研究，如納迪姆（Nadeem）和費舍爾針對巴基斯坦公眾參與的有效性進行了評估，評估框架包括立法、運用有效方法以及渠道獲取相關信息、公眾咨詢的時間、相關公眾的環境意識、咨詢方法、EIA報告中以及決策中對于公眾關注點的考慮、決策透明度等方面。

4總結

環境影響評價（EIA）作為實施環境管理的一種重要手段， 在協調經濟發展和環境保護方面發揮著重要作用。但面對新的社會經濟形勢和不斷提高的環境保護要求， 我國的EIA體系正面臨嚴峻挑戰。對此，有必要結合國內外先進經驗，系統評估我國EIA的有效性并實施有針對性的改革和調整，從而建立起具有中國特色的高效、完善的EIA體系，促進可持續發展戰略的實施。

參考文獻：

[1]張勇，楊凱，王云，等.環境影響評價有效性的評估研究[J].中國環境科學，2002，22（4）：324-328.

[2]侯小閣.環境影響評價中價值沖突的理論研究[D].北京：北京大學，2008.endprint