法務部門歸口管理企業內部制度

文 《法人》特約撰稿 李德慶

公司法務

法務部門歸口管理企業內部制度

文 《法人》特約撰稿 李德慶

有的觀點認為，法務部門歸口管理企業內部制度，不過就是那么回事兒，主要的工作不就是制度的合法合規性審核嗎？看看制度制定的主體、內容、程序是否合法，走走程序就行了。

不同的意見是，歸口負責企業內部制度的牽頭抓總、綜合管理、協調服務，是一項非常撓頭的工作，做少了不夠，做多了可能過火兒了，費力不討好。建設企業內部制度的觀念和目標不同，歸口管理企業制度建設的職責范圍不一，法務部門面臨的問題自然也迥然有別。

界面！界面!界面！

什么是法務部門制度管理工作的具體范圍？這是法務部門歸口管理企業內部制度需要明確的首要問題。但是，答案從來都不是統一的。

無論是在觀念上，還是實踐中，企業法務部門在內部制度建設管理方面均存在三種典型的工作范圍：

一是法務部門負責企業內部制度的合法性審核，其他方面的歸口管理主要是制度建設的輔助性工作，例如組織編制制度計劃、組織審議制度的會議、負責制度的印發、匯編制度文本等。

優點是，合法性審核是法務部門的拿手戲，制度規定是否違法，判斷起來比較明確，符合專業的人做專業的事的原則，容易為起草部門理解。不足是，企業內部制度規定違法的條款比較少，歸口管理只含合法性審核和制度制定的事務性工作，難以滿足企業發展對提高制度建設水平的要求。

二是在合法性審核的基礎上，法務部門還負責企業內部制度的系統性、適應性等內容的審核，包括但不限于審核新起草的制度與原有制度對某項業務的管理內容規定之間是否有沖突，新起草的制度對某項業務的管理權限和職責的劃分是否與機構職責的劃分有矛盾，新起草的制度是否符合企業的實際情況并預期能達到期望的效果，新起草的制度對有關業務管理的規定是否符合責權利一致的原則，等。

優點是，制度的審核內容相對完整，有利于建立一個相對完善的制度體系。不足是，由于審核的邊界不可避免地超越純粹的法律專業范圍，要面對有的部門對法務部門“手伸得太長”的疑問，例如法務部門憑什么質疑市場部門起草的制度中的業務規定？而且是否能夠完成制度全面審核的任務，依賴法務人員的綜合素質、可以憑借的專家資源和良好的內部合作機制等條件。

三是法務部門負責企業內部制度的全面全過程管理，不僅包括前述兩種工作范圍，還包括制度的執行、監督和后評價等。這種情況，包含了前述兩種情況的優缺點。不同的是，這種工作范圍，有利于企業建立制度建設的閉環管理，最大限度地發揮制度建設對企業發展的作用，但是，對法務部門和相關配套條件的要求非常高。

以上其實是一個大概的區分，實際上各個企業集團的法務部門負責的制度管理范圍并不一定如此清晰，可能跨越三種范圍的任何一種或多種范圍的某些部分。

選擇什么樣的制度建設歸口工作范圍，企業高層的意見和傾向、企業的內外部環境、法務部門自身的軟硬件條件以及獲得各方面支持的程度等都是很重要的因素。

企業內部制度建設目標的三個緯度

良好的法律，普遍的遵從，是亞里士多德對法治理想國的簡單概括。制定良好的制度，得到企業全體成員的普遍遵行，自然是企業制度建設的理想。問題是一旦落實到具體問題，不同的看法就來了。

在理念上，制度是工具性的，還是建制性的？是管控第一，還是引入市場化理念,堅持開放性的方向？工具性的制度建設，制度只是實現某些管控目的的工具。建制性的制度建設，制度不僅是管控的手段，其本身也是企業完善管理的目標之一。

例如，外部監管法規對企業建立內部制度的要求越來越細；又如,2012年茅臺對經銷商的最低限價規定，遭到了監管部門的重罰。建制性的制度觀，就是秉承創新、協調、共享、服務的觀念，既注重管理的科學、規范、有效，更注意引入市場機制，讓企業的各部門、子企業、員工、利益相關者充分表達意見，發揮各方面的靈活性、自主性和創造性，為促增長、增收入、幫貧困提供制度性關懷，真正使相關主體利益相連，榮辱與共，增強制度的生命力，并在此過程中，實現企業治理體系的現代化。

在形式上，企業要制定哪些制度？是只要滿足法規對公司監管的要求就行，還是尋求制度的系統化、科學化？現在，有的地方政府正在推動民營企業的現代企業制度轉型。

例如，湖南省《關于鼓勵民營企業建立現代企業制度的意見》明確，2017年-2020年，每年省級重點推進200戶以上民營企業建立現代企業制度，對照《公司法》的規定和有關上市規定，查找企業產權界定、治理結構、運營管理等方面存在的問題和差距，推動律師事務所等專業機構為民營企業提供培訓輔導，符合要求的民營企業列入各級金融辦“新三板”企業后備庫或上市企業后備庫。企業因建立現代企業制度支付的法律顧問費等費用，由省中小企業發展專項資金給予不超過30%、最高不超過50萬元的補助。就完備性而言，有上市計劃的公司，對制度體系化的需求自然最為迫切。成熟的企業制度，不僅有利于企業自身，也利于整個社會的營商環境。不同時期，企業處于不同的發展階段，對制度的需求是不一樣的。集團化的企業都面臨制度和機制現代化的命題。有時候企業制度建設真正的問題，并不是制度少的事，而是制度泛濫，人人深受其害，卻無招架之力的問題。

法務部門歸口管理制度，需要探索如何按照體系化的頂層設計，努力實現制度的精、簡、實。這就需要充分發揮企業各部門和所屬子企業的作用，群策群力，開展經常性地制度清理工作，平衡守成與創新的關系，注重制度的科學性、整體性、統籌性，真正做到與時俱進。

在內容上，企業制度建設的標準是什么？是立足自身，跟過去相比，尋求制度的自恰與適度，每天有進步就行？或者顧盼左右，跟著走，不冒尖，但在國內、行業內也不落后？還是不滿足于在舊習慣里打轉轉，結合本企業實際，放眼世界，向一流企業學習？制度的面子是條款，里子是管理。管理無止盡，標準無答案。與技術方面的彎道超車不同，不少先進企業的制度建設是難以模仿的，因為制度不只是一紙文字，更是組成企業的人、環境和制度的統一體。制度是管理實踐的結晶，管理意識不到位，管理水平不到位，希望制定一個完美的制度，只能是空中樓閣，水中月，鏡中花。確立制度建設的標準，核心是建立企業的管理標準。這與企業高層的意志有關，更與整個企業的愿景和文化有關。法務部門需要在實踐中去摸索這個標準。從這個角度講，不融入企業管理的血液中，法務部門是難以管理內部制度建設的。

法務部門歸口管理企業制度的分權與制衡難題

首先，我們看看企業治理結構方面的“立法權”問題。一家礦業開發有限責任公司的大股東甲與小股東乙（持股超過三分之一）因為某種事由產生矛盾，在向國土資源部上報采礦權某些申請文件時，小股東不予以配合。問題是，這個申請文件必須經過小股東同意嗎？

查閱公司章程，章程關于股東會決策事項基本照抄公司法，不能提供給甲作為決策的依據。這個時候會甲面臨著三個問題。一個問題是，公司如果對采礦權的申請事宜進行規定，這個內部規定是基本管理制度，還是具體規章？相應地，應該由董事會還是經理決定？如果更進一步，考慮到采礦權對礦業公司的重要性，這個問題是否屬于公司法第三十七條規定的“決定公司的經營方針和投資計劃”中“投資計劃”的一部分，而需要股東會決定？

第二個問題是，公司法是否允許公司就什么是基本管理制度和具體規章如何區分進行補充規定。公司有關這種區分的內部制度有什么樣的效力？如果更進一步，則公司法第三十七條規定的公司章程規定的股東會的其他職權與第四十六條規定的公司章程規定的董事會的其他職權，是否任意性的授權條款？如果有限制，其限制邊界在哪里？公司章程規定的股東會的其他職權是否包含可以通過限制或干預股權行使的決議，以約束在股東會未投贊成票的股東？公司法第四十九條規定，“公司章程關于經理的職權另有規定的，從其規定。”是否意味公司法關于經理的兩項固有職權之一——“制定公司的具體規章”，也可以做出與公司法規定不同的安排？

第三個問題是，在公司法既無具體規定，公司也沒有內部制度規定的情況下，能否適用民法總則第十條的規定，“民事主體從事民事活動，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違反公序良俗。”就是看看礦業公司過去對類似事項的處理，此外，還可以參考的，是查閱法院關于類似案件的司法裁判。所以，在企業治理結構方面，就首先面臨這樣的問題：公司法規定的基本管理制度與具體規章如何區分？

再看看，集團公司制度在子公司的“落地問題”。集團化企業的管理，最大的問題，莫過于“集而不團，管而不控”。如何將自己的管理意圖通過制度，貫徹到子公司？是在子公司的章程中直接寫明適用集團公司（大股東）制度（非全資的企業，需要參股股東的同意），還是由子公司將集團公司的制度再重述和本土化？分子公司的利益與集團的利益如何協調？子公司制定的與集團公司制度不一致的規定，如何解決？國家電網、西門子等企業的方法是，子公司制定的例外條款，要經過集團總部的批準。還有的企業，則是子公司結合實際，根據集團規定制定自己的制度。

但是如果所有的子公司都制定例外條款或者完全自行制定自己的制度，說明集團制定的相關規定本身就存在著問題，尤其是集團的定位問題和集團的制度該管子公司哪些事務的問題。是一統江湖的制度，還是抓大放小的制度？有的時候，制度得不到有效落實，我們難免懷疑，這不是制度本身的問題，而是說，再好的制度，落實的人不行，也白搭。

但是，從另一方面講，也可能恰恰說明在用人制度上還存在改進的空間。集團化管理制度的多和少、粗與細、寬與嚴，沒有唯一的答案。套用一位企業領導的話，隨著經濟波動，企業的效益難免“狗一陣貓一陣”的隨之而變。集團化企業的管理也難免有“一管就死，一放就亂”的循環。制度建設的目標，就是要確定集團管理的邊界，規范集團的權力清單及其運行流程，避免在制度外使用權力，熨平管與放的周期，避免人為的集中力量“犯大錯”。

總的來說，不同時期甚至企業發展的不同階段，集團公司處理總部與子公司的分權、執行與監督等問題，都沒有唯一的答案。法務部門需要注意這些問題，并在集團公司對子公司的控制制度中，重視反壟斷或反不正當競爭等合法合規性問題。

最后，但依然非常重要的是，集團化企業的 “立法部門化”問題。與國家立法的部門利益傾向一樣，企業內部制度建設也存在部門化的現象。企業內部職能劃分越專業，越細化，越構成某個部門關于某類制度的專屬知識性的“制度權力體系”，導致制度的僵化。

法務部門作為歸口管理部門，可以考慮建議公司設立超部門的制度建設委員會，或者類似機構，來負責協調制度計劃，明確各個部門的制度建設職責；在制度審核中，通過座談會、專家論證、員工參與等多種方式征求制度涉及的相關部門和子公司等各方面的意見，有條件的，可以引入外部專家參與論證，以完善制度和流程設計的糾錯機制，增強審核的活力，提高審核的質量；通過制度明確起草部門對有關制度的宣傳和執行的主體責任，明確違反制度的責任追究流程，加強制度執行的審計、評估或檢查及相關信息化建設，推動制度執行的平等性和公平性，防止制度流于形式。

（本文作者系中國大唐集團公司企業管理與法律事務部法律事務處處長）