行政機關績效管理存在的突出問題及其對策

王士恒

【摘要】推進行政機關績效管理是創新行政管理方式的重要方面，是全面深化改革的重要任務。一些地方和部門在積極探索并取得明顯成效的同時，在認識上還存在一些偏差，在實踐中還存在一些問題。本文從剖析行政機關績效管理工作存在的突出問題及原因著手，在堅持改革方向的前提下，提出了相應的對策和建議。

【關鍵詞】行政績效管理 突出問題 改進思路

大力推進政府績效管理，是深化行政體制改革的必然要求，也是全面深化改革的重要任務之一，對于創新行政管理方式、提高政府公信力和執行力、建設法治政府和服務型政府具有重要意義。黨的十八大以來，按照黨中央、國務院的部署和要求，各級行政機關進一步加大績效管理試點工作力度，形成了許多富有成效的管理模式。但由于開展這項工作的時間不長、經驗欠缺，當前不少方面仍處于摸索階段，還存在著諸多需要解決的問題。

一、行政機關績效管理存在的突出問題

（一）推動實施的單向性

與科層制行政組織體系相對應，各地各部門在推動績效管理上帶有行政機關典型的“自上而下”的特點，一級抓一級、一級帶一級、一級評一級。這樣推動的好處，在于能夠充分發揮管理權威，強化管理資源整合，提高組織實施效率。但由于缺乏“自下而上”的互動，也不可避免地出現了績效管理理論中典型的效應層層衰減現象，導致推進過程中的“上熱下冷”。從績效考評主體來看，有些考評單位片面把績效管理視作控制下級單位的一種權力，偏重于運用考評手段傳遞工作壓力，而忽略了對下級單位的溝通和反饋、指導和幫助，難以真正實現通過績效管理促進持續改進的目標。從被考核單位和個人來看，由于溝通不夠、參與度不高，往往被動接受考評，因而過分關注績效指標得分和考評排名，把時間和精力用在能夠獲得加分的表面文章上，而不是深入分析導致績效結果的根本原因，進而積極采取措施去提升改進績效。

（二）指標設置的瑣碎性

一些行政機關在制定績效指標時戰略站位不高，過于關注細枝末節， 在指標設置上寬泛散漫、面面俱到，羅列各部門各崗位的全部工作事項和日常管理指標，惟恐有遺漏。這樣做看似囊括了各個環節、各個部門，實則事無巨細、龐雜繁瑣，稀釋了關鍵績效指標（Key Performance Indicator，KPI）的權重，無法有效發揮導向作用和標桿作用。對被考評對象而言，主次不分的考評指標只會分散其關注重點和注意力， 在工作中無所適從、被動應付，操作耗時費力，陷入事務主義。對考評部門來說， 疊床架屋的衡量指標只會拉高管理成本、分散管理精力、降低管理效率，無法保證組織戰略目標的實現。

（三）考評運作的封閉性

行政機關作為提供公共產品和公共服務的主體，與企業的社會屬性不同，承擔的社會職能也不同，其組織績效的考評重點應是促進經濟社會發展并實現公眾滿意的經濟性，提供公共服務并保證公平待遇的有效性。因此，行政機關績效考評應高度重視社會評價。但截至目前，績效考評工作更多的仍是局限在行政機關內部完成，公開性、透明度不夠，外部評價相對缺失，缺少有效的社會監督。即使在行政機關內部，參與考評的主體范圍也比較狹窄，評估的客觀性、全面性得不到有效保障。這導致群眾參與行政績效管理熱情不高，“走過場”、形式主義等問題依然比較突出。

（四）信息支撐的孤立性

信息孤島現象是行政部門推進信息化建設進程中的痼疾，在績效管理工作領域依然沒有得到有效解決。一方面，一些考評單位尚未建立起統一的績效管理平臺和信息數據平臺，龐大的考評數據由于缺少績效系統的支撐，需要通過人工核查取證和統計考核，造成被考評單位和個人疲于填報各種表格、撰寫各項材料，平添了工作量，拉低了整體效率，增添了抵觸情緒。另一方面，有些單位雖然開發了績效管理平臺，但未能有效對接核心業務系統和綜合辦公系統，難以實現自動提取考評數據，考評信息大多還是只能通過文字報告的形式獲取，無法保證績效考評的客觀性和準確性。

（五）結果運用的單一性

在由計劃、追蹤、評估、反饋和結果運用等環節構成的績效管理循環系統中，結果運用是確保實現績效目標的關鍵一環，但實踐中恰恰是整個體系中最弱的一環。由于各種原因，對行政組織的績效結果運用，目前更多的停留在打分排名、內部通報及批評表揚等層面，一些被考評單位滿足于“不爭最優，不居最后”。對個人的績效結果運用，主要體現在公務員評先表優、干部選拔任用等方面，名為“結合”“掛鉤”，實則可操作性不強，激勵或約束效用并不明顯，尤其是負向淘汰機制缺失，“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的現象仍未從根本上得到扭轉。

二、產生問題的原因分析

（一）文化層面：沒有形成高度的價值認同

績效文化概念的提出源于企業文化，它滲透到績效管理的各個環節之中，為績效管理系統的展開提供“軟資源”，使得組織中的領導和員工把追求卓越績效當成一種習慣。但在行政機關績效管理實踐中，如何將績效與文化相結合，形成具有行政部門特色的績效文化尚無明顯突破。一些地方政府和部門在實行績效管理過程中，盡管思想上高度重視，也注重宣傳發動，但更多地采取的是“強推”方式，過多地強調單向施壓的考核導向和績效考核的工具屬性，缺乏績效溝通和理念普及，沒有在全員中形成廣泛共識，更沒有形成濃厚的績效文化氛圍。與實施績效管理的初衷相比，一些單位和領導干部，特別是基層行政機關工作人員對深化績效管理的意義和作用認識不夠，僅僅把績效管理當作上級布置的本職工作之外的一項任務而已，沒有真正將其視為促進組織和個人持續成長的有力抓手，缺乏從自發到自覺的主動性，甚至滋生消極懈怠思想。

（二）制度層面：頂層設計與配套措施相對滯后

從單純的目標考核、績效評估到真正意義上的績效管理，我國行政機關績效管理工作具有較強的自發性特點，在頂層設計上目前只提出了原則性要求和目標，缺乏有效的政策指導和相應的法律法規。由于統一的規劃和指導缺位，各地各部門在實踐中更多的是自我摸索和相互借鑒，績效管理的內容設計和指標體系構建大多基于自身需要，以容易量化的經濟指標為主，對涉及群眾切身利益的民生指標關注不夠，沒有將公眾的滿意度作為政府績效評價的重要依據，并主動為公民的有序參與提供便利。在結果如何應用上也缺少剛性的制度安排，盡管提出了將績效考評結果作為公務員年度考核、干部選拔和晉升、評先表優獎懲等的重要依據，但很多單位并未出臺具體配套制度予以落實，導致對評估結果的利用和管理較為隨意。endprint

（三）操作層面：內外掣肘與約束較多

在行政機關內部，由于缺乏有效的績效溝通，績效考評部門往往單兵作戰，受限于信息來源渠道窄化，上下及橫向信息不對稱現象比較常見，給客觀、規范、高效地實施績效考評帶來了很大的難題。受公務員制度、工資制度、職務晉升制度的限制，績效考評在短期內很難扭轉行政機關“能進難出、能上難下、能獎難懲”的局面，績效結果運用的權威性和剛性約束不夠。特別是隨著津補貼日益規范和各類福利待遇相應縮減，績效結果與個人薪酬關聯度更加弱化，行政機關尚未找到新的替代手段，面臨著直接利益驅動要素缺失、激勵機制不足的現實困擾，干部職工參與績效管理的積極性不高。在外部，公民和服務對象對行政績效管理了解不夠，參與績效評估的渠道不多，群眾行政參與的質量和效果不高。

三、改進和完善行政機關績效管理的思路與對策

（一）把行政績效文化培育放在更加突出的位置，提升價值認同

績效文化是一種軟環境，關系各利益相關者對績效管理能否自覺認同、積極參與，是決定行政機關績效管理成效的深層因素。行政機關要堅持全員參與、共同推進的原則，廣泛開展績效文化理念及績效管理理論的學習培訓，舉行績效文化主題宣傳宣講及分享，讓績效價值觀深入人心，創造良好的文化氛圍，使行政機關人員學會用績效管理的思維認識工作，用績效管理的方法分析工作，用績效管理的手段推進工作。要高度重視績效溝通之于績效文化建設的極端重要性，無論績效計劃、績效執行，還是績效評估、績效反饋，各個環節、各個層面都需要廣泛深入溝通。只有這樣，績效管理才能在全體組織成員中形成共識，增強全員主人翁意識，吸引大家積極參與，建立起一種參與、溝通、評價、提升績效的心智模式，使績效管理真正發揮好“持續溝通、持續改進”的作用。

（二）將成熟的經驗和做法上升為制度，提升規范化水平

經過一段時期的“摸著石頭過河”，行政機關績效管理工作業已具備制度固化的基礎條件，需要加大制度建設力度，嚴格規范績效管理的程序和方法，從而保證其在今后的運轉中不會偏離軌道。這既有賴于國家層面加快績效管理法制化步伐，健全政府績效管理總體規劃，對地方和部門績效管理進行有效指導和約束；同時各級行政機關自身也要加大頂層設計力度，持續完善具有操作性的績效管理制度體系。重點需要優化完善兩個方面：一是運行制度，包括涵蓋績效管理目標任務、遵循原則、工作機構及職責、體系框架、指標設置、過程控制和結果運用的具體操作辦法；二是配套制度，對績效管理涉及的行政人員選拔晉升、年度考核、教育培訓以及第三方評估、信息資源共享等相關領域進行全面梳理，做好銜接配套工作，保障績效管理的有效運行。

（三）以雙向互動優化績效指標體系，凸顯引領導向作用

借鑒企業績效管理的成功經驗，樹立內部客戶的觀念，轉變考評指標的制定和落實單純依靠“自上而下”的推動模式，輔之以“自下而上”的拉動模式，賦予被考評機關更多的指標制定話語權，深化上下溝通，使指標設置更加貼近實際，更好地響應客戶需求。在此基礎上，上級考評單位應重點把握三個方面：一是突出關鍵績效指標的戰略引領性，確保戰略目標與年度重點任務的緊密結合和有序銜接，避免事無巨細地羅列指標；二是強化所有指標的切實可考性，突出量化指標，壓縮定性指標，對確實無法量化的工作項目明確具體標準，合理設定檔差；三是注重個性指標的客觀差異性，既考慮共性指標的統一約束，又考慮個體之間職責和任務的差異，使績效指標體現不同層次、不同地區、不同部門的差異和特點，做到科學合理、真實管用。

（四）注重現代信息技術在績效管理中的應用，提升智能化水平

提高績效考核流程的信息化、智能化，既能減少人工干預因素，保障考評依據的真實性和準確性，又能有效降低績效管理實施的成本，減輕基層和績效管理部門的工作負擔。行政機關要把開發相應的信息系統與推進績效管理統籌安排，杜絕“兩張皮”問題和信息應用滯后現象，充分考慮績效管理對數據提取的需求，構建績效管理系統與核心業務系統、綜合辦公系統以及各個專業子系統的信息同步機制，逐步擴大自動抽取數據考核的指標比例，減少手工錄入統計，實現績效考評隨時抽取、節點控制、自動考評、統計分析、實時展示等功能，確保從數據采集到結果生成整個考核流程的全覆蓋。

（五）拓寬績效考評結果運用通道，形成穩定預期

從長遠看，國家在頂層設計層面應有針對性地消除行政績效管理結果運用面臨的法律法規政策等障礙，使貨幣性獎懲、人員退出以及基于績效結果的職位晉升等手段的運用有法可依。但在現有的規制約束下，各級行政機關也并非無所作為，可從滿足需求的角度出發，探索應用多樣化的非物質需求激勵手段，可供選擇的路徑如為績優個人提供國內外高層次學習深造平臺，系統上下、內外多崗位交流鍛煉平臺，參與和體驗管理者的角色扮演平臺，授予榮譽或帶薪休假、療養等非貨幣化獎勵平臺，等等。對績優組織，可將績效結果與個人績效實施深度關聯，使組織績效與個人績效成為密不可分的共同體。

參考文獻：

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