優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策探討

榮琪

【摘要】近年來(lái)，全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)愈加完善，地方政府在扶植地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面投入了大量的人力、物力和財(cái)力，同時(shí)也初見(jiàn)成效。但隨之而來(lái)的，是地方政府逐年增加的舉債規(guī)模和日益加重的償債壓力。本文立足于債務(wù)形成的原因，分析債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此提出相應(yīng)的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化債務(wù)

地方政府債務(wù)是地方政府為了實(shí)現(xiàn)政府行為或目標(biāo)按照約定條件以債務(wù)人的身份向債權(quán)人承擔(dān)的行為義務(wù)。根據(jù)責(zé)任的不同，可以分為負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，而這三類債務(wù)中風(fēng)險(xiǎn)最大的就是屬于其他相關(guān)債務(wù)的一些地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)。要想將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)，究其源頭十分有必要。

一、政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）政府信用岌岌可危

隨著高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，全國(guó)各地的政府都在大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，面對(duì)需要投入的大量資金和即將到期的大量債務(wù)，許多地方政府采取了舉借更多新債務(wù)的方式，有的地區(qū)債務(wù)占了財(cái)政收入的60%以上，這種債務(wù)率已經(jīng)到了危險(xiǎn)的邊緣，一旦債務(wù)到期時(shí)無(wú)法及時(shí)償還，就會(huì)造成一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)這種局面，地方政府又會(huì)轉(zhuǎn)向當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)求助，以成立融資平臺(tái)公司的形式再次進(jìn)行變相的舉債行為，或者將無(wú)力償還的債務(wù)推給上級(jí)政府，這不僅會(huì)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利的影響，最終會(huì)導(dǎo)致政府的信用徹底崩塌，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。

（二）債務(wù)相關(guān)信息透明度較低

上文中提到了地方政府舉債的兩種形式，一是由省級(jí)以上政府統(tǒng)一招標(biāo)借債然后分配到下面的各級(jí)政府，這種形式其實(shí)還是類似于正常的財(cái)政預(yù)算發(fā)放，是由上級(jí)政府統(tǒng)籌計(jì)算后在可控范圍內(nèi)舉借的債務(wù)，可用說(shuō)這類債務(wù)的各項(xiàng)信息都是公開(kāi)化、透明化的顯性負(fù)債，風(fēng)險(xiǎn)也比較低。但是，這種負(fù)債規(guī)模比較小，依舊難以補(bǔ)足地方政府的資金需求缺口。

二是由地方政府自己成立融資平臺(tái)公司，在資金有缺口時(shí)，以融資平臺(tái)的名義向外部借債融資，這種形式的負(fù)債就相對(duì)來(lái)說(shuō)比較隱匿，政府往往是巧立名目、遮遮掩掩。雖然，融資平臺(tái)的存在，在一定程度上能夠緩解政府資金缺口的壓力，變相地在擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面起到了一定的作用。但是，這種負(fù)債并沒(méi)有納入到政府的財(cái)政預(yù)算中，存在透明度低、規(guī)范性不足的缺陷。甚至有一些地方政府通過(guò)多家融資平臺(tái)向多家商業(yè)銀行進(jìn)行貸款，形成了既隱蔽又復(fù)雜的多頭舉債。大部分情況下債權(quán)人無(wú)法了解清楚哪些貸款是政府的、哪些是融資平臺(tái)的，對(duì)融資平臺(tái)的負(fù)債情況也是一知半解，過(guò)度、盲目信任融資平臺(tái)的償債能力。由此引發(fā)的隱匿債務(wù)會(huì)避開(kāi)監(jiān)督管理的眼睛，游離在預(yù)算外，風(fēng)險(xiǎn)很高。

（三）債務(wù)資金的使用缺乏有效監(jiān)督機(jī)制

地方政府的債務(wù)資金不在一般預(yù)算支出內(nèi)，就制度而言缺少相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)一些投資項(xiàng)目并沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的可行性、收益性論證。地方財(cái)政部門在資金的使用過(guò)程中扮演的角色更多的是“出納”，在債務(wù)資金的使用是否合理、負(fù)債率是否過(guò)高、能否維持財(cái)政收入的可持續(xù)性等方面十分被動(dòng)，缺乏“話語(yǔ)權(quán)”。

另外，債務(wù)資金使用的效率比較低。大部分債務(wù)資金被用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再加上地方政府追求的GDP增長(zhǎng)、形象工程和政績(jī)工程，債務(wù)資金根本沒(méi)有進(jìn)行合理的使用分配，導(dǎo)致的現(xiàn)狀就是資金回籠困難大、項(xiàng)目回報(bào)率低、投資總額大。客觀上增加了政府的舉債成本，也提高了債務(wù)逾期的可能性，造成了無(wú)法償還債務(wù)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二、化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）讓地方政府債務(wù)“陽(yáng)光化”

地方政府債務(wù)的顯性部分是由省級(jí)以上政府統(tǒng)一發(fā)行地方債，地方政府真正的資金缺口無(wú)法得到補(bǔ)足，才會(huì)另辟蹊徑去尋求融資平臺(tái)的融資手段來(lái)解決資金缺口問(wèn)題，最終形成債務(wù)被隱匿遮蓋的情況。因此，應(yīng)該考慮將地方政府發(fā)行債券的限制逐漸放開(kāi)，留出一條正規(guī)的舉債渠道給地方政府，讓債務(wù)“陽(yáng)光化”。

公眾以及企業(yè)能夠明確了解地方政府的資產(chǎn)以及負(fù)債情況，對(duì)是否要為地方債買單有一個(gè)清晰的選擇，而不是盲目地錯(cuò)信，這在很大程度上避免了逾期債務(wù)的出現(xiàn)。當(dāng)然，地方債并非毫無(wú)限制的大量發(fā)行，可以同時(shí)出臺(tái)與之相制衡的措施，例如《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的修改和完善。另外，可以對(duì)地方政府的負(fù)債率擬定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，建立一個(gè)政府破產(chǎn)制度，從法律上明確地方政府的債務(wù)人責(zé)任，提高地方政府對(duì)負(fù)債率的重視。

（二）建立財(cái)權(quán)與事權(quán)配套的權(quán)力制度

在我國(guó)目前各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)分配明顯不合理的現(xiàn)狀下，很難從根本上解決地方政府債務(wù)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，應(yīng)該著手建立一個(gè)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的制度體系，明確各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事務(wù)性指出責(zé)任，并根據(jù)這個(gè)責(zé)任劃分相應(yīng)的財(cái)權(quán)。另外，在一定程度上給予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)，讓其可用根據(jù)自身的情況進(jìn)行具體的自主支配。最后，在分稅制的基礎(chǔ)上考慮適當(dāng)增加地方稅收的稅種和比例，從資金的源頭上解決財(cái)政收入的問(wèn)題，從而達(dá)到對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前控制的目的。

（三）健全對(duì)政府的績(jī)效考核機(jī)制

現(xiàn)行的政府和政府官員的績(jī)效考核制度主要分為業(yè)務(wù)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，都是過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益和總量的增長(zhǎng)，并沒(méi)有涉及債務(wù)方面的考核指標(biāo)。也正是因?yàn)檫@種具有導(dǎo)向性的考核制度，使得地方政府投入大量資金拉升GDP，把大部分的注意力放在了投資、建設(shè)上，忽略了大量舉債可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

首先，健全目前的考核制度十分有必要，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的同時(shí)，也應(yīng)該將其他指標(biāo)納入考核中，例如新增債務(wù)率以及累積債務(wù)總額等指標(biāo)，形成一套不比較全面科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，迫使政府官員們重視大量舉債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)并提高債務(wù)資金的使用效率。其次，應(yīng)該建立考核結(jié)果公示制度，不僅是在內(nèi)部范圍內(nèi)傳遞，還要在大眾平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)，保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與負(fù)債增長(zhǎng)等信息在公眾面前透明化。最后，健全相關(guān)的問(wèn)責(zé)制度，對(duì)于不顧負(fù)債率的增長(zhǎng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，一味舉債搞項(xiàng)目投資的政府官員應(yīng)該予以問(wèn)責(zé)追求其責(zé)任。

（四）對(duì)債務(wù)資金進(jìn)行規(guī)范管理和監(jiān)督

將長(zhǎng)期游離于監(jiān)管之外的債務(wù)資金納入預(yù)算管理的范疇，提高當(dāng)?shù)刎?cái)政部門對(duì)資金使用的“知悉權(quán)”和“話語(yǔ)權(quán)”。首先，要以制度的形式對(duì)債務(wù)的收支進(jìn)行嚴(yán)格的鎖定，跟蹤監(jiān)管債務(wù)資金的去向，從源頭堵住資金流失的漏洞。其次，通過(guò)將債務(wù)納入預(yù)算編制以及國(guó)庫(kù)集中支付管理，防止資金被無(wú)效、低效使用滾出更多新的債務(wù)，控制和避免不合理的心債務(wù)發(fā)生。最后，嚴(yán)密把控債務(wù)資金流向和使用的用途，確保債務(wù)資金用于社會(huì)資本難以承擔(dān)的公益性、基礎(chǔ)性社會(huì)建設(shè)支出，不得用于補(bǔ)足地方財(cái)政的預(yù)算平衡。有了規(guī)范的資金監(jiān)管機(jī)制，高效運(yùn)用舊債務(wù)、嚴(yán)格控制新債務(wù)，將地方政府債務(wù)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)控制在均衡發(fā)展的范圍內(nèi)。

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