“二孩政策”與財稅支持政策：路徑銜接與改革建議

【摘要】2016年，為適應人口與經濟社會發展的新形勢、新要求，我國全面推廣執行二孩政策，這對于我國經濟社會的發展和繼續釋放人口紅利都起到了至關重要的作用。但二孩政策執行后，我國現行稅收制度，尤其是個人所得稅制度，嚴重影響適齡夫妻的生育積極性，致使二孩政策的政策實施效果相對低下。本項目基于我國二孩政策反應不顯著現狀，試圖從理論上解決二孩政策與稅收優惠政策的路徑銜接問題，并由此提出有關二孩政策執行效果的政策建議。

【關鍵詞】二孩政策 財政支持政策 稅收優惠政策

我國以獨生子女為主要特征的計劃生育政策實施三十余年來，取得了顯著的成效。但同時其負面效應也在不斷地凸顯，出生率不斷下滑，勞動力數量收縮，老齡化不斷加深，人口紅利逐漸消失。在此背景下，2016年我國全面推廣執行二孩政策，這無疑為我國突破經濟發展瓶頸期提供了契機。但實施以來并未取得明顯成效，適齡夫婦生育積極性不高，為促進全面二孩政策的貫徹落實，應當出臺相應的配套措施。本文將從分析現狀入手，從個人所得稅、女性就業、二孩教育資源這三個方面分別探究二孩政策受阻的主要原因并提出關于出臺配套措施的建議。

一、全面放開二孩政策后的育齡夫婦生育意愿調查分析

2016年，我國正式取消實施了三十余年的獨生子女政策，實施全面二孩政策。看似二孩時代的到來已是不可阻擋的潮流，然而即使是在國家的大力推進下，二孩政策的進展卻遠不如預想中順利。

2017年1月1日，全面二孩已正式施行一年，根據最新人口調查顯示①，2016年新生兒為1750萬，僅比2015年增加100萬，與此前的預估相差甚遠。而從2013年放開單獨二孩政策算起，我國符合雙方均為獨生子女的1100萬對育齡夫婦中，僅有18%提出了二孩生育申請，民眾對于二孩政策的熱情并不如預期的高漲。

根據全國婦聯的調查報告顯示②，我國的育齡夫婦中有接近53.3%表示不愿生育二孩，有26.2%的夫婦仍持觀望態度，綜合數據分析，有近八成的育齡夫婦暫時沒有意愿生育二孩。適齡夫婦生育意愿低，實際出生二孩數量少，二孩政策期望值高，執行率卻很低，其原因不禁引人深思。

二、育齡夫婦生育意愿相對較低的產生機理剖析

（一）稅收優惠政策空缺致使二孩生育成本過高

在城市生活成本迅速上升的今天，生育孩子的成本已遠不比從前，只需負擔基本生存所需即可。如今生育一個孩子從奶粉、尿片等生活必需品的高額花銷到孩子長大后的教育花費以及婚姻住房花費對于本就生活壓力巨大的育齡夫婦而言都是一筆較高的投入。據新浪財經報道，生育二孩的成本已經占到中國家庭平均收入的50%，自推行二孩政策以來，有許多適齡夫婦處于觀望階段，而遲疑的原因正是生育二孩的成本過高，不敢輕易生育二孩。

由于長期以來計劃生育政策的實施，我國已形成“421”的家庭模式，即一對夫婦要負擔雙方四位老人，一個孩子。在這樣的家庭模式下，一對夫婦不僅要負擔雙方父母的醫療花銷、家庭的房貸和基礎花銷，還要負擔一孩的教育費用，這使得本就壓力巨大的年輕一代適齡夫婦根本無力承受生育二孩的高額成本。

而稅收優惠政策旨在通過對某些征稅對象和納稅人的特殊規定以減輕其負擔，但國家目前在鼓勵二孩生育方面的稅收優惠政策是缺失的，對于生育二孩的家庭沒有一定的個人所得稅優惠政策，對于二孩的生活必需品也沒有減稅政策，這就直接導致了二孩的生育成本高居不下。

（二）個人所得稅制度存在缺陷

個人所得稅能夠調節居民的收入分配，通過改革個人所得稅能夠對降低二孩生育成本起到不可忽視的作用。而我國目前的個人所得稅制度仍存在一定的缺陷，一是以個人為單位進行納稅，這樣無法考慮到整個家庭的經濟狀況，每個家庭由于家庭結構和具體情況的不同，經濟狀況自然也不同，這樣僅以個人為納稅人略顯不公，且不利于降低生育二孩家庭的經濟負擔。二是個人所得稅的費用扣除標準過于單一。我國目前的個人所得稅費用扣除中，工資薪金所得項目和個體工商戶生產經營所得的費用扣除中都沒有單獨的育兒支出，僅包含在生計費用中扣除。這樣“一刀切”的稅制設計，顯然無法減輕生育二孩家庭的負擔。三是目前的稅收優惠制度在二孩方面有空缺，在現行的個人所得稅稅收減免中，與育兒指出有關的減免政策少之又少，不利于降低生育負擔。

為了從個人所得稅方面推進二孩政策的實施，應當在新的個稅改革中加入有利于減輕生育二孩負擔的優惠政策。

（三）企業所得稅優惠政策的空缺致使職場女性生育二孩意愿低

出臺全面二孩政策，不僅對于緩解我國的勞動力短缺，延緩人口老齡化進程有重要意義，對有生育二孩意愿的家庭也是極好的機會，但對女性而言，則加劇了生育與職業發展的矛盾沖突。

女性在整個孕期、產期和哺乳期內，身體和心理都承受著諸多痛苦，在這長達22個月的階段內，女性無法投入到工作中去，由此造成女性工作進度的減緩和職業生涯的中斷。并且女性在生育孩子后，一般會將重心從工作轉移至家庭，對于工作的進取心自然也少了很多。出于這種種原因，雖然我國的就業歧視在表面上已經消除，但一些隱性性別歧視仍然存在，一些企業為了規避女性生育時期職位空缺給其企業帶來的風險，拒絕雇傭有生育意向的女性員工，這就使得女性在就業中處于劣勢地位。

我國目前沒有相應的保障女性就業的企業所得稅優惠政策的配套措施，這就使得原本就處于就業劣勢的女性因為生育二孩而受到更大的就業不公平待遇。出于這些原因，許多職場女性會選擇放棄生育二孩。

（四）財政轉移性支出不足無法保障女性就業

為保障女性生育我國設置了女性生育保險制度，但由于該制度將企業作為保險金的唯一的承擔人，致使很多企業為了躲避生育保險金，而拒絕雇傭生育二孩的女性。在保險金方面，財政具有調節資源配置的功能，無疑應該承擔一部分責任，以減輕企業的負擔。財政轉移性支付是政府無償向居民和企業供給的財政資金，但由于目前我國財政在轉移性支出的投入不足，未能承擔部分在這方面的缺失，也導致了女性由于就業得不到保障而對生育二孩呈觀望態度。endprint

據《全面二孩政策下對實施教育、醫療、就業配套措施的研究》中的調查顯示，有生育意愿的居民認為生育二胎對職業發展可能產生不利影響的占84.87%，即有一半以上的受訪女性認為生育會對自己的事業產生不利影響，可見由于財政投入不足，企業為躲避生育金而拒絕雇傭生育二孩女性，導致職場女性生育意愿低，嚴重影響了二孩政策的實施。

（五）財政教育支出的不足致使學前教育資源短缺

教育是適齡夫婦生育二孩所考慮的重要因素之一，而由于起點低、底子薄，學前教育是目前我國教育體系中最薄弱的環節。

我國財政支出中，在學前教育方面的支出多年來一直僅占預算內教育經費支出的不到15%，這一比例嚴重不足，遠低于國際水平。（周兢等，2009）財政支出不足，對學前教育建設投入少，直接導致了我國的學前教育資源嚴重缺乏，甚至已無法適應日益增長的新生兒入學需求。

在當前階段，我國處于學齡的兒童約為4264萬，他們急需接受學前教育，而我國的公立幼兒園僅有約8.6萬所，因此入園難就成了近些年的熱門話題。公立幼兒園數量少，有居民轉而選擇私立幼兒園，但私立幼兒園的費用負擔是公立幼兒園的5倍，這樣的開支對于普通家庭而言無疑是較重的負擔。由此看來，學前教育資源短缺已經成為二孩政策推行路上的巨大阻力。

三、積極提升育齡夫婦生育意愿的財稅政策建議

（一）基于財政政策層面的改革建議

1.政府為雇傭生育二孩女性的企業提供財政補貼。不可否認，由于女性長達22個月的孕期，使得職位空缺過久對一個企業的影響確實很大，尤其對于一些小公司更為嚴重。企業為了盈利而不愿雇傭生育二孩的女性也無可厚非，但為了鼓勵女性生育二孩，政府就應當加大財政支出，為企業提供補助，從而減少企業雇傭生育二孩女性的顧慮和實際成本。這樣一來既保障了生育二孩女性的就業問題，也減少了女性生育二孩的對于就業方面的后顧之憂。

2.改革現行生育保險制度，由政府和企業共同承擔保險金。我國現行的女性生育保險制度中，企業承擔了全部保險金的費用，國家財政作為調節資源配置的重要手段，并沒有在其中承擔相應的部分。這樣的制度無疑使得企業雇傭女性職工的成本在無形中提高了。于是許多企業為了自身的利益，為了逃避負擔女性職工的生育保險金，而拒絕錄用有生育意愿的女性員工，甚至有企業與員工變相達成了組織女性生育的不平等協議，這種種行為都對于女性是一種極大的不公。改革生育保險制度已是當務之急，應該把生育保險的籌措由企業獨自承擔改為國家、企業和個人共同承擔，如此一來，不僅減輕了企業錄用生育二孩女性職工的隱性成本，也保障了女性的平等就業問題。

3.政府加大教育財政支出，完善學前教育資源。二孩的學前教育問題是眾多育齡夫婦擔心的首要問題，入園難已是二孩政策前進的攔路虎。財政具有合理配置資源和促進科教文衛發展的職能，政府應該加大財政支出以完善學前教育資源。一方面政府可以考慮把義務教育提前至學前教育階段，并加大對整個義務教育的投入，這樣不僅可以在一定程度上緩解生育二孩的經濟壓力，也保障了二孩的入園問題，解決了育齡夫婦對工作的后顧之憂。另一方面政府應該在公辦幼兒園的建設上加大力度，增加財政支出，建設更多公辦幼兒園以容納逐年增加的新生兒。同時政府可以采取相應的措施以鼓勵單位和社會其他力量加入到學前教育的建設中，吸收各方力量不僅減輕了政府的負擔，也有利于單位自身的發展。比如可以對在本單位內建設員工兒女幼兒園的單位給予一定的財政補貼，這樣的措施在緩解女性員工的工作家庭沖突的同時，也緩解了學前教育資源不足的壓力。

（二）基于稅收政策層面的改革建議

1.改變個人所得稅的納稅單位。我國現行的個人所得稅制度中，納稅單位是個人，而個人納稅就無法考慮到整個家庭的經濟狀況。一個家庭中老人孩子的數量以及勞動力的數量都會影響到家庭的經濟狀況，僅以個人為一個納稅個體，有失公允。改革應將家庭作為納稅單位，按照不同的家庭結構或家庭經濟狀況予以不同的納稅標準。為了鼓勵生育，可令生育二孩的家庭有更高的減稅額度，我國目前的家庭形式多種多樣，為了方便稅收征收，應該將以一夫一妻作為一個納稅單位，包括其撫養的孩子和贍養的老人。

2.改變稅前費用過于單一的扣除標準。由于家庭各方面的差異，稅前費用的扣除應該試用不同的標準，但目前的家庭開支扣除過于單一，在改革中還應考慮其他影響因素，如老人的贍養費用、孩子的教育費用、家庭的住房、醫療費用等。在這一方面，我們可以借鑒韓國和日本的經驗，他們按照家庭結構、經濟負擔狀況的不同把眾多家庭劃分為不同類型，不同類型的家庭所享受的稅收待遇也不同。此外，地區也是判定費用扣除標準的一項因素，當物價指數變動時，費用扣除標準也會隨之變動以消除物價對于居民納稅的影響。這一舉措不僅能夠更好地分類管理居民納稅，而且能夠有效降低育兒成本，減輕生育二孩家庭的負擔，同時也在一定程度上推進了二孩政策的實施。

3.調整擴大企業所得稅、消費稅和增值稅的稅收優惠范圍。目前我國的稅收優惠政策針對二孩方面仍存在空缺，應該調整擴大稅收優惠范圍。育齡夫婦生育二孩的負擔重，可以通過稅收優惠政策來調節減輕其負擔。生育二孩后，父母通常會購買進口奶粉和尿布，這對于育齡夫婦而言是一筆不小的開銷，可以通過將二孩生活必需品增加至增值稅、消費稅的免稅商品列表，以減輕生育二孩的經濟負擔。同時也可以效仿目前的稅制中對雇傭殘疾人的企業可即征即退增值稅的做法，通過允許雇傭生育二孩的女性的企業進行企業所得稅稅前工資加計扣除的方式，減輕企業的隱性成本，以鼓勵企業雇用女性職工。

注釋

①資料來源于新浪網報道，國家衛計委于2016年11月發布。

②資料來源于鳳凰資訊。

參考文獻

[1]高鳳琴.全面二孩政策背景下的個人所得稅改革，稅制改革.2016.

[2]張韻.全面二孩政策對女性職業發展的影響及因應之策，福建行政學院學報.2016.

[3]黃玲.全面二孩政策下對實施教育、醫療、就業配套措施的研究，高師理科學刊.2017.

[4]王松.城鎮居民生育二孩意愿及影響因素研究，四川理工學院學報.2016.

作者簡介：孫雪琪（1996-），女，漢族，安徽蚌埠人，安徽財經大學2014級財政學專業本科生。endprint