統一監管視角下的農民資金互助組織監管研究

顧陳杰+辛晶晶+黎敏

【摘要】農民資金互助組織主要包括銀監會試點的農村資金互助社和地方政府推動的農民資金互助社兩大類，其中農村資金互助社因監管過嚴發展緩慢，農民資金互助社因野蠻生長風險頻發。本文對農民資金互助組織的發展現狀、存在問題進行了分析，并提出了規范發展的對策建議。

【關鍵詞】農村資金互助社 農民資金互助社 資金互助組織

農民資金互助組織主要包括銀監會試點的農村資金互助社和地方政府推動的農民資金互助社兩大類，其中農村資金互助社因監管過嚴發展緩慢，農民資金互助社因野蠻生長風險頻發。本文擬對農民資金互助組織的發展現狀、存在問題進行分析，并提出了規范發展的對策建議。

一、農民資金互助組織發展現狀

我國農民資金互助組織主要包括銀監會試點的農村資金互助社和地方政府推動的農民資金互助社（含農民專業合作社內部建立的資金互助部）兩大類。

（一）農村資金互助社

2006年12月，銀監會出臺《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策若干意見》（銀監發〔2006〕90號），首次提出要在農村地區設立村鎮銀行、資金互助社等新型農村金融機構，以解決農村金融支持薄弱的系列問題。2007年，銀監會先后印發了《農村資金互助社管理暫行規定》（銀監發〔2007〕7號）和《農村資金互助社示范章程》（銀監辦發〔2007〕51號），將農村資金互助社明確定性為社區互助性銀行業金融機構，由銀監部門實行屬地監管，并對農村資金互助社的設立條件、社員和股權管理、組織機構、經營管理、監督管理等方面作出詳細規定。

根據《農村資金互助社管理暫行規定》第六十六條規定，只有中西部、東北和海南省的縣以下（含縣級）地區，以及其他省（自治區、直轄市）的國定貧困縣和省定貧困縣（含縣級）以下地區可以設立農村資金互助社，江蘇等東部農村地區只能“望洋興嘆”。此外，即使在中西部、東北、海南等試點地區，由于監管部門在高管任職、經營場所、業務規則等方面軍參照商業銀行設定嚴格監管標準，導致農村資金互助社經營成本較高、經營發展困難。以全國首家農村資金互助社吉林省梨樹縣閆家村百信資金互助社為例，該社資金來源少、業務發展慢，基本處于“冬眠”狀態，經營面臨困難。加上銀監部門對試點地區農村資金互助社進行“計劃管理”、“總量控制”，農村資金互助社一直發展緩慢。據銀監會統計，自2012年5月23日批準設立最后一家山西稷山縣稷峰鎮益民農村資金互助社后，全國未再設立新的農村資金互助社。截至2017年6月末，全國農村資金互助社僅48家。

（二）農民資金互助社

由于《農村資金互助社管理暫行規定》試點范圍有限，試點地區農村資金互助社準入、監管過嚴，一些地方開始“另辟蹊徑”，以《農業合作社法》和中央三農政策為依據，推動發展農民資金互助社。

在地方政府推動和農村金融需求的雙重推動下，農民資金互助社發展迅速。截至2017年6月末，僅江蘇鹽城一地，就有163家在鹽城市農工辦登記在冊的農民資金互助社，遠遠超過了銀監會批準成立的農村資金互助社全國總數。此外，鹽城當地還有大量尚未履行備案手續、脫離政府監管的農民資金互助社。此類組織與銀監會批準的農村資金互助社僅有一字之差，業務模式也完全相同，多以民辦非企業單位的形式在民政部門注冊，或以專業合作社的形式在工商部門注冊，但由于未取得銀監會金融業務許可證，被稱為“山寨”資金互助社。

二、農村資金互助社與農民資金互助社的比較分析

（一）差異性

農村資金互助社與農民資金互助社相比，在監管模式、法律依據、組織性質上都有明顯差異。農村資金互助社是由銀監會依據《農村資金互助社管理暫行規定》和《農村資金互助社示范章程》批準設立并負責監管，性質屬于社區互助性銀行業金融機構，社員存款受《存款保險條例》保護。而農民資金互助社主要由地方政府以《農業合作社法》、中央三農政策和地方政府紅頭文件為依據批準設立，并指定部門（農工辦、金融辦、供銷社等）負責監管，沒有規章以上法律法規的明確授權。農民資金互助社組織性質也比較復雜，除“三無”資金互助社外，主要有在工商部門登記注冊的合作社法人和在民政部門登記注冊的社團性法人兩大類。

（二）同一性

農村資金互助社與農民資金互助社的差異源于監管制度不同，但事實上兩者均從事農民資金互助業務，在業務宗旨和運作原理上存在同一性。

一是宗旨相同。農村資金互助社與農民資金互助社都是通過資金互助模式提高社員財產性收益，解決農民融資難題，促進金融包容。二是運作原理相同。農村資金互助社與農民資金互助社均通過集體組織內農民自愿入股組成，以吸收社員存款、接受社會捐贈資金等作為資金來源，集中社員閑散資金向有融資需求的社員提供融資服務，互助社由社員自主管理，自負盈虧。

可見，農民資金互助社是在銀監會監管框架下農村資金互助社準入、監管制度不盡合理的背景下，為滿足農民信貸需求，緩解農村金融服務供給不足的產物。農民資金互助組織與農村資金互助社兩者存在本質上的一致性、運作模式的同一性，對兩者統一監管是農村合作金融規范化發展的必然要求，也是完善農村金融組織體系的應有之義。

三、“山寨”農民資金互助社風險多發亟待規范

（一）資金投向“非農”領域風險多發

農民資金互助社設立宗旨和監管目標都是為社員提供農業生產經營服務，但從近幾年爆發的風險事件看，資金投向遠遠超出“互助”的范疇，“非農”經營傾向明顯。如河北省元氏縣北諸鄉潘石農民專業合作社吸收股金600多萬，將大部分資金用于煤廠、煤炭運輸等投資，后來受煤炭行業下行影響投資無法收回、發生嚴重兌付危機。

（二）農民資金互助社內部管理不科學

一是合規操作意識淡薄。農民資金互助社普遍缺乏合理有效的金融業務操作流程。貸款調查、審批、發放缺乏應有的程序，往往由社員簡單評議或理事長個人（主要是企業主、能人大戶等）決定，對于所發放的貸款也沒有合理的準備金和風險撥備，甚至資金都存儲在高管個人賬戶上，存在較大的資金風險和道德風險。endprint

二是內控制度不健全。部分農民資金互助社沒有貸款發放審批制度、財務報表等內控制度，或者雖然根據監管要求建立了制度，但只用于應付檢查并不實際執行。實際操作中，高管貸款審批權過大，容易滋生給關系戶貸款的關聯交易，風險隱患多。

三是高杠桿率抗風險能力差。農民資金互助社主要以自有資金開展業務，但由于在注冊資本、資本充足率等方面監管要求較低，導致農民資金互助社的杠桿率過高，抵抗不良貸款和流動性風險能力較弱。

（三）資金來源脫離互助范圍涉嫌違法

部分農民資金互助社為擴大經營規模，入社門檻非常低，甚至沒有實行社員制，容許非社員存入活期互助金、定活兩便互助金，違反了《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》中有關未經銀行監管機構批準，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等銀行業金融機構的業務活動的規定，涉嫌非法從事金融業務，情節嚴重的還可能涉及非法經營或非法吸收公眾存款的刑事犯罪，給當地金融安全和社會穩定埋下隱患。

（四）地方政府無法可依難以有效監管

目前國家層面尚未制定法律、行政法規或地方性法規對農民資金互助社的準入和監管作出明確規定，地方政府取締未經批準擅自營業的農民資金互助社的法律依據不足，導致部分資金互助社處于監管空白，為農村合作金融留下了風險隱患。

與此同時，地方政府紅頭文件規定的責令限期整改、約見談話、停業整頓等監管措施，也缺乏充足法律依據。如《江蘇省鹽城市農民資金互助合作社試點監督管理辦法（試行）》（鹽辦〔2010〕4號）第五十六條規定，“農民資金互助合作社違反有關法律、法規，有下列行為之一，除有關部門依法查處外，市、縣（市、區）農村合作經濟經營管理部門應責令其改正，對其停止試點，提交民政部門給予停業整頓、取消登記處罰”，不符合《行政處罰法》規章以下的規范性文件不得設定行政處罰的規定，且“取消登記處罰”也不屬于法定的行政處罰種類，面臨較大的行政法律風險。實踐中為避免行政涉訴風險，地方政府不愿采取此類監管措施，監管有效性大打折扣。

（五）風險多發惡化地方金融生態

部分農民資金互助社網點裝修刻意模仿銀行或農信社，造成和銀行同屬正規金融機構的假象，地方政府對此多采取默許態度。一旦此類互助社發生風險事件，農民的“股金”得不到償付，不僅使農民對互助社本身失去信任，更會對政府和整個金融行業失去信任，地方金融生態急劇惡化。事實上，2014年震驚全國的鹽城射陽農商行擠兌事件，起因就是當地群眾多次因“山寨”資金互助社倒閉遭受資金損失，對金融機構“談倒閉色變”，最終被“射陽農商行要倒閉”的謠言所迷惑，集中前往射陽農商行進行取款造成擠兌。盡管人民銀行南京分行及時處置、科學應對，成功化解了此次擠兌事件，但該事件對當地金融生態的負面影響至今未能徹底消除。

四、對策建議

本文認為，促進農民資金互助組織健康發展，應當平衡好發展與監管之間的關系，既要合理適度監管、放寬市場準入，又要避免監管套利、防范金融風險。就農村資金互助社與農民資金互助社而言，應當堅持“同類業務、同類監管”的監管理念，消除監管套利空間，合理設定監管標準，促進農民資金互助組織規范發展。

（一）合理適度監管，杜絕監管套利

建議銀監會修訂《農村資金互助社管理暫行規定》，擴大農村資金互助社的試點范圍，放寬行業準入門檻，鼓勵發展立足社區、服務農業、風險可控的農民資金互助組織，提高金融包容水平。該辦法應確立行為監管理念，以互助金融合作為基點，尊重社員自治管理，拓寬業務范圍，構建與其業務特征適應的適度有限監管框架，將農民資金互助社納入銀監會監管框架，對農村資金互助社與農民資金互助社實行統一監管。

（二）加強因勢利導，及時分類處置

建議由銀監會牽頭，地方政府配合，開展農民資金互助社分類處置專項行動。一是對違規經營、風險突出和脫離監管的“三無”資金互助社堅決取締。二是引導運作規范、運營良好的農民資金互助社申請轉型為農村資金互助社。三是對運作規范、風險可控但轉型農村資金互助社確有困難的農民資金互助社，引導其轉型為農村投融資信息P2P中介平臺和農村信用信息服務平臺，充分發揮立足社區、了解社區、對借款人充分了解的信息優勢。

（三）創新監管機制，明確監管責任

由于銀監會在縣一級沒有分支機構，難以對遠在鄉鎮和農村的農村資金互助社進行有效監管，一旦未來大量的農民資金互助社轉型為農村資金互助社，銀監部門更是“有心無力”、“鞭長莫及”。建議參考小額貸款公司監管經驗，一方面明確銀監會負責制定農民資金互助組織的統一監管標準，另一方面將日常監管職責交由地方政府和人民銀行縣域分支機構，充分發揮地方政府屬地監管優勢和人民銀行縣支行專業監管優勢，優化監管資源配置，明確監管責任，實現常態化、專業化的屬地監管。

（四）借鑒國際經驗，促進金融包容

發展農村金融，提升金融包容水平歷來都是各國政府共同努力的目標，世界銀行、國際金融包容性聯盟（AFI）等主要國際組織也不斷致力于提高發展中國家的農村金融水平。在探索適合我國國情的農民資金互助組織監管道路時，我們要放眼國際，主動學習借鑒國際社會農村金融發展的成功經驗，如秘魯大力發展農村儲蓄信貸機構和農村小額貸款公司EDPYME，暢通非銀行金融機構轉型銀行的通道，加大農村地區金融服務供給的成功經驗，因地制宜，取長補短，進一步提升金融包容水平。

參考文獻

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[4]數據來源：銀監會網站“金融許可證查詢”：http：//xukezheng.cbrc.gov.cn/ilicence/licence/licenceQuery.jsp.

[5]數據來源：中國人民銀行鹽城市中心支行.

[6]2009年，江蘇省出臺《江蘇省農民專業合作社條例》，該條例“附則”中明確規定“農民從事與農業生產經營服務有關的勞務合作、資金互助合作，以及消費合作，可以參照本條例的規定，依法設立農民專業合作社”，嘗試以地方性法規賦予農民資金互助社合法地位，具有一定的積極意義，但該《條例》并未對從事資金互助合作的農民專業合作社準入和監管作出具體規定.

[7]財新網.周學東代表：盡快出臺《非存款類放貸組織條例》規范民間金融[EB/OL].http：//topics.caixin.com/2015-03-06/10078902 5.html，2015年3月6日.

[8]張德峰.《論農村資金互助社的政府有限監管》[J].《現代法學》，2012，（6）：126-135頁.

[9]周梅麗，王佳，顧陳杰.《秘魯小微金融監管實踐對我國的啟示》[J].《華北金融》，2014，（12）：54-57頁.

作者簡介：顧陳杰（1988-），男，江蘇啟東人，中國人民銀行揚州市中心支行，西南政法大學法律碩士，經濟師，研究方向：互聯網金融、金融包容；辛晶晶（1987-），女，河南南陽人，中國人民銀行常州市中心支行，蘇州大學法律碩士，助理經濟師，研究方向：普惠金融；黎敏（1988—），女，湖南瀏陽人，揚州市煙草專賣局，高級專賣管理師，法國艾克斯馬賽大學歐盟商法碩士，研究方向：商法。endprint