以云南園區跨境合作帶動中國

劉杰+劉振中+李璇

【摘要】本文通過梳理中國—中南半島經濟走廊及沿線各國重點產業園區發展情況，分析經濟走廊沿線各國園區跨境合作面臨的形勢，探索園區聯盟、園中園、雙邊雙園等園區跨境合作模式，并從體制機制、產業選擇、金融改革、政策環境等方面提出對策建議。力爭以云南產業園區跨境合作為載體，加深云南與經濟走廊沿線各國的經貿合作，助力云南省產業優化升級，推動企業“走出去”以及貿易、投資發展，服務云南面向南亞東南亞輻射中心建設，帶動中國—中南半島經濟走廊建設。

【關鍵詞】中國—中南半島 經濟走廊 園區 跨境合作

中國—中南半島經濟走廊①以中國云南昆明和廣西南寧為起點，以新加坡為終點，縱貫中南半島的越南、老撾、緬甸、柬埔寨、泰國、馬來西亞等國家，是中國連接中南半島的大陸橋，是國家“一帶一路”②戰略的重要組成部分，是深化中國—東盟③合作和拓展瀾滄江—湄公河合作機制④的重要載體。中國—中南半島經濟走廊建設對于進一步加深中國與東盟國家的經貿合作、推動跨境經貿合作、打造中國—東盟自貿區升級版、開創中國—東盟命運共同體的美好未來有著重要作用。“一帶一路”作為中國首倡、高層推動的國家戰略，對我國現代化建設和屹立于世界的領導地位具有深遠的戰略意義。“一帶一路”戰略構想的提出，契合沿線國家的共同需求，為沿線國家優勢互補、開放發展開啟了新的機遇之窗，是國際合作的新平臺。

一、園區跨境合作初具規模

經濟走廊沿線國家正在有序建設、發展產業園區⑤。在建設省內園區的同時，云南也在積極推進省內園區之間、與經濟走廊沿線國家園區之間的合作。磨憨邊合區與昆明高新區、臨滄邊合區與昆明經開區建立了對口援建合作機制，并在省級邊合區中推廣；中越河口—老街跨境經濟合作區⑥、中老磨憨—磨丁跨境經濟合作區⑦、中緬瑞麗——木姐跨境經濟合作區⑧、老撾賽色塔境外綜合開發區、與老撾、越南的農業試驗示范園區等一批平臺載體的建設也都在積極推進中。

近年來，經濟走廊及沿線國家社會經濟持續發展，但經濟發展階段各不相同，越南、老撾、緬甸、柬埔寨均處于初級階段，泰國處于工業化高級階段，馬來西亞處于發達經濟初級階段，新加坡處于發達經濟高級階段。依托不同的經濟發展階段與自然資源稟賦，各國的重點產業也各不相同。

（二）園區對接投資環境各不相同

越南地理位置優越，港口眾多、運輸便利；勞動力成本低，但素質不高，配套工業較為落后，生產所需機械設備和原材料大量依靠進口。老撾農業、礦產、水電資源豐富，近年來經濟穩定增長，金融環境相對寬松，但是銀行實力較弱，企業貸款條件及利息較高；勞動力成本雖然較低，但生產效率低下。緬甸自然條件優越，資源豐富，但多年來工業發展緩慢，政府力圖通過優先發展農業，帶動其他產業的發展。柬埔寨是傳統農業國，貧困人口較多，農業、加工業、旅游業、基礎設施建設及人才培訓為柬埔寨優先發展領域。泰國社會總體較為穩定，經濟增長前景良好，市場潛力大，勞動力成本低于發達國家，政策透明度高，貿易自由化程度高。馬來西亞地理位置優越，政治動蕩風險低，經濟基礎穩固，經濟增長前景好，金融體系健全，原材料資源豐富，勞動力素質較高、工資成本較低。新加坡經濟開放、多元，基礎設施完善，政治社會穩定，法律體系健全，政府廉潔高效，商業網絡廣泛，企業融資渠道多樣、融資成本低，勞動力素質較高。

（三）園區對接投資政策環境日益寬松

為更多吸引外資，經濟走廊及沿線各國根據各自發展需求與產業特點制定了多項投資鼓勵政策，為外商營造了較為寬松的政策環境。“十二五”期間，中國政府與云南省政府分別出臺了多項政策，加大對境外經濟合作區、對外投資等的支持力度，并將邊境經濟合作區與跨境經濟合作區作為實施“一帶一路”戰略的先手棋和排頭兵。

（四）云南與走廊沿線國家經貿合作日益加深

經濟走廊沿線國家是云南最主要的貿易伙伴，老撾、越南、泰國是云南企業“走出去”的主體市場。云南與經濟走廊沿線國家經貿合作的日益緊密，為產業園區合作提供了廣泛的空間。

（五）園區對接合作平臺及機制不斷完善

在GMS⑨合作框架下，云南-老北合作工作組、云南-泰北合作工作組、滇越五省市經濟走廊合作機制、滇越邊境五省聯合工作機制、湄公學院等合作機制有效運作，已成為區域性、有影響力的推進多領域合作交流的重要平臺。

（六）園區對接互聯互通建設不斷推進

昆明到越南、老撾、泰國的干線公路云南境內段已經全部實現高等級化，連通中國與中南半島的泛亞鐵路建設正在有序推進，機場布局與航線網絡進一步完善，開通了昆明、景洪等城市通往經濟走廊沿線國家主要城市的航線。云南基本建成東、中、西3個方向連接東南亞國家的公路、鐵路、航空、水運等立體交通綜合運輸體系，互聯互通水平大大提高。

二、存在的問題分析

（一）投資風險制約產業園區合作

經濟走廊及沿線各國經濟發展水平、發展階段存在較大差異，老撾、越南兩國金融體系發展滯后，投資企業尤其是中小企業融資難，擔保與信用體系發展滯后，遇到糾紛，投資者權益難以得到有效保護。緬甸長期以來一直使用的雙重匯率造成投資者的匯兌損失，政府還規定外商在緬甸賺取的緬幣利潤，不能到政府銀行兌換成美元或其他外幣匯出國外，只能用于在緬甸再投資或購買緬甸物資運出。大部分的投資者都是利用地下錢莊等變通的方法將利潤匯回國內，風險巨大，缺乏保障。

（二）制度與政策障礙影響產業園區合作

經濟走廊沿線各國法律、法規、政策差異較大，老撾、越南等國法規、政策變動快，政策缺乏透明度，在一定程度上影響了產業、園區合作。同時，缺乏對東道國政策的深入了解也為投資者尤其是中小投資者帶來較大的不確定性障礙。

（三）協調缺位對產業園區合作帶來困難

跨國投資需要投資者與東道國政府、不同黨派、民間組織、媒體、民眾等各種勢力進行協調，而大多數中國投資者僅重視與東道國政府的溝通，缺少與當地民間組織、媒體、民眾等的交流與協調，這會對雙方投資合作帶來不利影響，特別是如果企業忽視環保、企業社會責任等方面的工作，將對項目帶來意想不到的損失和投資風險。endprint

（四）合作開發融資瓶頸制約園區主體投資企業

目前盡管存在亞洲開發銀行⑩項目資金、中國—東盟基金、中國商務部境外項目援助資金等融資平臺，但是均沒有發揮市場化、可持續的投融資機制和共享平臺作用，資金短缺問題嚴重制約產業園區的合作建設與運營。

（五）云南產業園區外向型和開放度低

云南打造的滇中城市經濟圈工業園區和邊境經濟合區，其立足點是本省區內經濟增長，這些園區的功能定位和市場指向的外向性程度都較低。同時，在經濟走廊沿線國家中，云南“走出去”企業主要集中在老撾、泰國與越南三國，到馬來西亞、新加坡投資的企業相對較少。

（六）合作溝通機制尚未健全

目前，云南尚未與馬來西亞、新加坡建立合作機制，近年來雖加大了與馬來西亞與新加坡的雙邊互訪以及經貿合作，但與老撾、越南和泰國相比，雙邊合作交流的力度明顯不足。

（七）園區要素聚集及輻射帶動力弱

經濟走廊及沿線各園區開發模式分散，發展重點、資源開發、發展時序等存在競爭大于合作的態勢。與西南地區周邊省份的產業合作不強，與周邊國家互補合作不夠，未形成產業互補和聯動格局。

三、發展模式建議

積極探索建立云南與經濟走廊重點園區的合作機制，明確園區間的優惠政策，優先在能源、化工等云南優勢產業及現代農業、食品與消費品制造業、旅游業等領域開展合作，以跨境合作區、農業試驗示范園、老撾賽色塔綜合開發區、泰中羅勇工業園及新加坡裕廊石油化學工業園等園區作為試點，鼓勵生產能力大、競爭優勢強的企業“走出去”。到2020年，健全和完善各類園區合作機制，重點發展裝備制造業、生物醫藥、現代物流、信息產業等合作，將第一階段試點園區的成功經驗進行復制推廣，帶動企業進行集群式跨國投資。到2025年，充分挖掘合作園區的影響帶動作用，全方位深化經濟走廊沿線國家間經濟及產業合作，形成國際資源配置的鏈條體系，將園區建設成為經濟走廊合作的重要平臺載體，推動合作全面升級與區域經濟一體化發展。

（一）積極探索“園區聯盟”模式

云南與經濟走廊沿線各國應積極探索建立合作機制，選擇重點園區，形成“園區聯盟”，簽署園區合作協議，經濟走廊及沿線各國企業入園除享受“一站式”服務及相關優惠政策外，還能享受專門針對五國企業的在入園標準、土地、稅收、運輸、人才、融資等方面特殊優惠措施。

（二）創新“園中園”模式

依托現有園區積極推廣“園中園”模式，積極探索“政企合作、引商建園”。圍繞各個園區的主導產業，鼓勵大型集團企業進行項目建設。根據云南的優勢產業及未來重點發展的新興產業，根據目前各個產業園區的特點與發展階段，適時建設現代生物醫藥、裝備制造、電子信息、石油化工等“園中園”項目。

（三）推廣“企業主導、政府支持”模式

鼓勵有實力的企業按照市場化的方式在云南與經濟走廊沿線國家進行園區建設、運營，探索“小政府+大企業”的企業化管理、市場化運作模式，充分發揮企業效率，政府部門負責前期規劃引導產業入駐、為企業提供優質服務并對其進行監管。

（四）適時引入“雙邊雙園”模式

進一步與經濟走廊及沿線各國探索建立“兩邊雙園”合作。積極探索建立中越、中老、中緬、中柬、中泰、中馬、中新聯合協調機制，推動園區建設發展，工信委、云南駐各國領事館與當地工業部及其他相關部門的互訪磋商，建立穩定的溝通渠道和機制。云南各園區應積極建立與經濟走廊及沿線重點園區管理委員會等機構的聯系與交流，建立穩定的溝通渠道和機制。

四、幾點對策建議

在我國推動的“一帶一路”建設戰略規劃中，“中國—中南半島國際經濟合作走廊”既是中國至東南亞、南亞、印度洋方向絲綢之路經濟帶的橋梁，也是南下連接21世紀海上絲綢之路的紐帶，具有十分重要的戰略地位。以經濟走廊及沿線國家產業園區跨境合作為先導，有利于推動中國—中南半島經濟走廊及沿線各國之間相互投資、貿易往來與旅游文化交流，促進產業融合發展，深化區域經貿合作。

（一）搭建合作機制，建立合作平臺

逐步建立云南與經濟走廊沿線國家的經貿合作協調機制。成立經濟走廊及沿線各國工商業界的合作組織和論壇，定期輪流在各國召開招商會、投資論壇、項目討論會、融資洽談會、商品展（博）覽會、經濟研討和信息發布會等，充分發揮各個商會的積極作用，以促進各國的產業合作和產業園區建設。

（二）注重產業引導，加強產能對接

處理好鞏固傳統產業與培育新興產業的關系，以園區合作為先導，進一步加強云南能源、化工等傳統產業與經濟走廊及沿線國家的對接，擴展云南現代農業、食品與消費品制造、生物醫藥、裝備制造、旅游、現代物流、信息等重點領域的合作，在充分考慮各國技術落差的前提下實現產能對接，促進產業融合，在經濟走廊沿線國家間形成完整的價值鏈與產業鏈。

（三）推動金融領域改革創新

積極響應亞洲基礎設施投資銀行建設，對經濟走廊及沿線所涉及的地區的互聯互通進行支持；充分利用云南的沿邊金融綜合改革試驗區，加強跨境金融建設，推進人民幣“走出去”，推進人民幣國際化。

（四）加塊交通基礎設施互聯互通

逐步完善經濟走廊沿線基礎設施網絡，推動建立園區間綠色通道。以經濟走廊重點園區為示范帶動，建立互聯互通的不轉關物流通道，便利園區間貨物自由流轉，促進園區合作運行高效。加快與周邊國家的鐵路、公路、航空、水運的互聯互通。

（五）營造開放發展的良好政策環境

實施優惠的保稅、免稅政策，對從經濟走廊及沿線國家進入云南各園區與生產有關的貨物給予保稅或免稅；設立專項資金，對各合作園區內注冊企業引進的博士、碩士、高級管理與技術人才給予適當補助。推進經濟走廊沿線各國基層海關互動交流，促進各國人員往來便捷化，建立經濟走廊沿線國家合作項目下人員出入境綠色通道。改革完善建設用地審批制度，簡化審批手續保障重點工程建設用地。對符合國家產業政策的重大基礎設施和產業項目，在建設用地計劃指標安排上予以傾斜。endprint

注 釋

①中國—中南半島經濟走廊：中南半島包括越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國五國以及馬來西亞西部，中南半島經濟走廊是中國與中南亞國家發生緊密聯系的大通道。

②“一帶一路”分別指的是絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路。

③東盟：（也稱亞細安）國家協會是于1967年8月8日于曼谷成立，當時的成員為印尼，馬來西亞，菲律賓，新加坡和泰國。過后，文萊于1984年1月8日加入，越南與柬埔寨于1995年7月28日加入。寮國和緬甸于1999年4月30日加入，一共10個成員國。

④瀾滄江——湄公河合作機制：簡稱瀾湄合作，機制成員包括中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南。瀾湄合作是六國根據共同需求量身定制的新型次區域合作機制。

⑤產業園區：為促進某一產業發展為目標而創立的特殊區位環境，是區域經濟發展、產業調整升級的重要空間聚集形式，擔負著聚集創新資源、培育新興產業、推動城市化建設等一系列的重要使命。

⑥中越河口—老街跨境經濟合作區：2010年6月，云南省與越南老街省簽署《關于加快推進中國河口—越南老街跨境經濟合作區研究和建設合作的框架協議》，是國家支持云南加快沿邊開放建設的三個跨境經濟合作區（瑞麗、磨憨、河口）之一，也是國家在中越邊境建設的三個中越跨境經濟合作區（河口、憑祥、東興）之一，有利于加強云南和越南的陸上合作和滇越經濟走廊以及區域經濟協調發展。

⑦中老磨憨—磨丁跨境經濟合作區：2013年10月15日，在中國云南—老撾北部合作特別會議暨工作組第六次會議上，云南省人民政府正式與老撾中央特區管理委員會簽署《中國磨憨—老撾磨丁跨境經濟合作區框架協議》。2014年6月6日第二屆南博會期間，中老兩國簽署《關于建設磨憨-磨丁經濟合作區的諒解備忘錄》，標志著磨憨—磨丁經濟合作區正式納入中老兩國國家層面項目開啟推動。

⑧中緬瑞麗——木姐跨境經濟合作區：以中國瑞麗和緬甸木姐各300平方千米，共計約600平方千米的范圍共同構成跨境經濟合作區，使之成為立足滇緬、服務兩國，面向東南亞、輻射南亞次大陸，及出口加工裝配、進口資源加工、倉儲物流、金融服務創新、服務貿易和邊境事務合作功能為一體的綜合型跨境經濟合作區。

⑨大湄公河次區域合作：（Great Mekong Subregion Cooperation，簡稱GMS）于1992年由亞洲開發銀行發起，涉及流域內的6個國家有中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南，旨在通過加強各成員國間的經濟聯系，促進次區域的經濟和社會發展。

⑩亞洲開發銀行：（簡稱“亞行”Asian Development Bank--ADB）是一個致力于促進亞洲及太平洋地區發展中成員經濟和社會發展的區域性政府間金融開發機構。亞行創建于1966年11月24日，總部位于菲律賓首都馬尼拉。截止2013年12月底，亞行有67個成員，其中48個來自亞太地區，19個來自其他地區。

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基金項目：云南省人民政府發展研究課題項目：“云南企業走向南亞東南亞國家研究”（YNDR2017GIC08）。

作者簡介：劉杰（1970-），男，漢族，云南昆明人，現為云南省商務研究院副院長，研究方向：對外開放；劉振中（1986-），男，彝族，云南開遠人，現為云南省商務研究院研究一室主任，研究方向：開放型經濟；李璇（1993-），女，漢族，云南景洪人，現為云南省國際貿易學會研究一室實習研究員，研究方向：開放平臺。endprint