NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪研究

杜梓伊

[摘要]我國的NGO即非政府組織逐漸發(fā)展壯大，而相關配套法律的制定卻明顯滯后。近年來，各種關于NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的案件屢被曝光，然而對于NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的相關法律規(guī)制尚未得到完善，對NGO的法律和行政規(guī)制也僅限于NGO準入和組織運作層面上。為了能有效預防和打擊國內(nèi)的NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪，文章分析了NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的特點和原因，并提出一些相應的對策。

[關鍵詞]NGO；職務型經(jīng)濟犯罪；犯罪特點；原因；對策

NGO，是英文“Non-Government Organization”一詞的縮寫，即非政府組織的簡稱，這樣的組織屬于獨立于國家體系、政府體系、市場體系以外的非營利的、公益導向的社會部門，或者稱為非營利部門或者第三部門。通常情況下，人們多將其認定為一種非營利性、非政府、自愿自治的正規(guī)化民間公益組織。它的原動力是志愿精神，是公民社會發(fā)展到一個新階段的重要標志。近年來隨著改革開放的不斷深入，國內(nèi)的NGO也得到了逐步的發(fā)展。但由于法律體制的不健全，非政府組織在運行中缺乏法律規(guī)制和完善的監(jiān)督，出現(xiàn)NGO工作人員利用職務之便，挪用、貪污侵占本組織財物的現(xiàn)象。因此為了預防和打擊NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪，保障非政府組織的良好運轉，促進我國社會事業(yè)的發(fā)展，對NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的原因特點及對策的研究是必要的。

一、我國NGO的現(xiàn)狀

（一）發(fā)展迅速，但分布不均衡

改革開放至今，我國的NGO已發(fā)展了30余載，其數(shù)量也相當龐大。據(jù)統(tǒng)計至2007年底，我國注冊的NGO有35萬多家，這個數(shù)字僅僅是NGO已在民政部門登記的合法的組織數(shù)量，加上免于登記的NGO及其地方的分支組織、單位內(nèi)部不需要登記的組織，以及沒有辦法登記而以非法人組織形式存在的NGO，中國的NG0數(shù)量大體在登記量的5-10倍。由于經(jīng)濟和地理優(yōu)勢，再加上政策的傾斜，我國的NGO大多分布在東部地區(qū)，如江蘇、上海、浙江、廣東、福建等省市。NGO最多的江蘇省與NGO最少的西北部地區(qū)相差10倍甚至更多，所以，在我國NGO分布極不均衡。

（二）雙重管理，涉及領域較廣

目前，我國對NGO采取的是管理機關和業(yè)務主管單位相結合的雙重管理體制，即相關的業(yè)務主管部門掛靠和民政部門登記。在NGO中，理事會是NGO的決策機構，NGO的重大決策都必須由理事會通過。理事會由高級志愿者組成，其職責是確定組織的發(fā)展策略、指導組織制定戰(zhàn)略目標，并監(jiān)控組織發(fā)展計劃的實施。

我國現(xiàn)有的NGO所涉及的領域主要包括環(huán)境保護、社區(qū)建設、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、社會服務、教育、衛(wèi)生等。NGO特有的公益性和志愿精神在開展這一系列幫扶工作時，不僅能夠幫助需要幫助的人，還能帶動民眾參與公益活動，從而為社會公益事業(yè)注入新的動力。

二、NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪

隨著我國NGO的逐步發(fā)展，涉及到NGO工作人員的職務型經(jīng)濟犯罪也逐漸凸顯出來。我國現(xiàn)有的法律、政策體系中雖然有針對NGO成立和管理的相關規(guī)定，但是在《刑法》中還沒有具體的法條對NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪進行規(guī)制。綜合學界的各種觀點，所謂NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪應是指，在NGO中擔任職務的人員利用職務上的便利，謀取不正當經(jīng)濟利益的行為。該罪的犯罪主體是指在NGO中擔任某種職務的人員。犯罪主觀方面是主觀上的故意。侵犯的主要是NGO對其工作人員職務活動的規(guī)范管理職能、NGO工作人員職務行為的廉潔性和相關公、私財產(chǎn)的所有權關系。

三、NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的特點

從以往的案例來看，NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪主要存在以下四個特征：

（一）犯罪主體的特有性

NGO中實施犯罪的大多是財會人員和具有一定權力的主管人員。財物的收入和支出都要經(jīng)過財會人員的點驗和登記，財會人員能夠直接接觸到NGO的財物，這為NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪提供了有利的條件，所以單位的財會部門是經(jīng)濟犯罪案件的高發(fā)區(qū)。另外，部分NGO中有一定權力的主管人員會利用自己手中的分管權力，與財會部門的工作人員串通作案。

（二）犯罪行為的隱蔽性

NGO工作人員作案，是在其正當身份和職務的掩飾下進行的，很難察覺。此類職務型經(jīng)濟犯罪案件沒有具體的被害人，犯罪行為一般是在無人目睹的情況下實施的，證人較少，在作案后不易被他人揭發(fā)。即便是有證人也很少有人愿意揭發(fā)，或是敢怒不敢言，所以此類犯罪不容易被察覺。在關于工作人員職務型犯罪的認知上，人們往往更多關注政府工作人員或是企業(yè)領導的貪污腐敗等職務型經(jīng)濟犯罪，很少將視野轉向社會公益組織的此類犯罪上。例如上海市紅十字會盧灣區(qū)紅十字分會的萬元餐費事件，如果沒有在網(wǎng)絡上曝光那張付款單位為上海市盧灣區(qū)紅十字會的面額9859元的餐飲發(fā)票，恐怕很難被有關部門查處。該案例也足以說明NGO職務型經(jīng)濟犯罪有其隱蔽性，難以被發(fā)現(xiàn)的特點。

（三）犯罪結果的嚴重危害性

NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪將會帶來嚴重的不良影響，最直接的便是帶來巨大的經(jīng)濟損失，甚至導致NGO公信力的喪失，從而影響其自身形象，讓公眾對NGO喪失信心，從而降低公眾關注NGO事業(yè)的積極性。更為嚴重的是，這很可能會造成一種示范效應，讓公眾產(chǎn)生如此具有公益性的組織的工作人員不潔身自好，社會的法紀也沒有追究他們的責任的錯覺，從而引發(fā)連環(huán)的模仿效應。

（四）犯罪侵害對象的非特定性

NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪都是針對NGO組織的財物所實施的。這些財產(chǎn)都是由國家、社會人士、企業(yè)單位所捐贈的，而這些財物除部分是專項救濟資金外，大部分沒有具體的幫扶對象，很難找到捐贈者和受益人。這部分款項由NGO內(nèi)部人員統(tǒng)計管理，而且款項多，單筆數(shù)額不大，每筆款項的來源很難追溯。這樣來歷和去向都不明確的財物很容易被審計、監(jiān)管部門所忽略，成為犯罪分子實施犯罪行為的對象。endprint

四、NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的原因

我國的NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的發(fā)案數(shù)逐年攀升，分析其原因主要有以下幾點：

（一）法律制度不完善

NGO具有很多獨特之處，它既非政府機關亦非營利組織，這就勢必造成了現(xiàn)行《刑法》中的“真空地帶”。事實上，我國現(xiàn)有的一些法律、政策體系中針對NGO只有組織的準入和管理的一些行政性條規(guī)，如《社會團體登記管理條例》（1998年）《基金會管理辦法》，還有民政部于2000年4月頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》等。可見我國現(xiàn)有的法律中沒有將NGO工作人員的職務型經(jīng)濟犯罪納入《刑法》中，再加上經(jīng)濟法、行政法等相關部門法也缺乏對NGO的詳盡規(guī)定，沒有像《公司法》《國家公務員法》那樣去規(guī)制NGO。這就導致了在執(zhí)法過程中缺乏法律參照和相關的司法規(guī)定，在此類案件的法律適用上找不到相關的法條，很難對此類犯罪進行有效打擊。

（二）管理不夠規(guī)范

當前我國NGO雙重管理體制，即對NGO實行“登記管理機關”和“業(yè)務主管單位”雙重審核、雙重負責、雙重監(jiān)管的原則。這種體制成為了制約NGO發(fā)展的門檻，并且導致大量非法NGO不在登記之內(nèi)，無從管理，處于一種失控狀態(tài)。再加上自律制度滯后，勢必導致工作人員打制度“擦邊球”謀取不當利益的違法犯罪行為發(fā)生。

（三）政府監(jiān)管缺失

我國專門用于對NGO進行監(jiān)督的評估機構很少。NGO在中國有兩種，一種是自上而下的NGO，具有較長的歷史和“半官方”的特色；另一種多由民間人士自發(fā)成立。對于第一種“半官方”性質(zhì)的NGO，雖然有主管部門，但這些主管部門對NGO的監(jiān)管流于表面，起實際作用的很少。由于沒有一套完整的NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的監(jiān)督問責體系，作案人在實施作案行為后不能被及時查處。暫時的未被發(fā)現(xiàn)使得行為人犯罪心理得到強化，為下一次的犯罪提供了心理準備。

（四）部分工作人員道德缺失

大多數(shù)的經(jīng)濟犯罪都是受到金錢的誘惑而發(fā)生的。部分NGO工作人員在面對誘惑時，自身的道德修養(yǎng)不足，定力不夠，受金錢至上、享樂為先等思想的影響很容易走上違法犯罪的道路。同時在監(jiān)督機制弱化，規(guī)章制度松弛的情況下，有些NGO工作人員形成了一種僥幸心理。

（五）人才準入把關不嚴

NGO不以營利為目的，它依靠社會人士、會費、公司企業(yè)和國家捐助中的一部分資金進行運作。它主要職責是幫助需要救濟、幫扶的弱勢群體。NGO的這一性質(zhì)和運作模式?jīng)Q定了其員工得不到豐厚的薪資待遇。近年來隨著我國社會事業(yè)的不斷發(fā)展，NGO也越來越受到社會各界的關注。NGO事業(yè)的壯大，不僅需要人們的滿腔熱情和資金的投入，還需要有專業(yè)人員的參與，這樣才能真正將NGO帶上一條科學的發(fā)展道路。雖然我國部分高校設置有與公益事業(yè)相關的專業(yè)，但是此類專業(yè)畢業(yè)的學生，大部分都沒有從事本專業(yè)的工作。

NGO在成立和招募工作人員過程中在對招募對象的考察上沒有形成一套科學成熟的體系，在人才匱乏的情況下，致使一些濫竽充數(shù)、有違志愿精神的人混入NGO中。這部分人的目的是利用NGO在政府監(jiān)管的漏洞違背非營利的宗旨，謀取非法利益。

五、NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的對策

針對NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的原因，提出以下幾點對策，以期能夠?qū)Υ祟惏讣鸬筋A防作用。

（一）完善相關立法

預防犯罪，打擊犯罪，首先要做到有法可依。目前，我國關于對NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的立法研究，在學界已有基本構想。那么，盡快在現(xiàn)有的立法基礎上，進一步完善我國經(jīng)濟犯罪立法，理順我國各類職務型犯罪的法律體系，嚴密刑事法網(wǎng)，勢在必行。在刑事立法上，有專家建議在我國現(xiàn)行《刑法》中增設NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的若干罪名，增加專門NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪及罪名種類，明確各罪罪刑，使司法機關有法可依。在行政立法中，可以參照《公司法》《公務員法》設立《NGO工作人員法》，對NGO進行規(guī)制。通過法律的建立健全，對NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪產(chǎn)生顯著的震懾力。

（二）完善管理體系

長期以來，管理體制的落后給NGO的發(fā)展帶來了諸多不便。計劃經(jīng)濟體制下的雙重管理體制，在市場經(jīng)濟條件下顯現(xiàn)出了諸多不適應，所以，應當對現(xiàn)有的NGO管理體制進行改革，以疏通NGO發(fā)展中的各個關節(jié)，理順管理體制，減少管理體制上的漏洞，為預防NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪打下堅實的制度基礎。

筆者認為，可以在民政部之下設一個專門處理NGO事務的部門，包括NGO登記、業(yè)務指導、監(jiān)管等。原來的業(yè)務掛靠部門可以取消，與業(yè)務掛靠部門脫鉤。在NGO辦理登記之初制定嚴格的登記制度，對不合法或是不具資質(zhì)的NGO堅決予以取締和打擊，必要時可以采取多部門聯(lián)合執(zhí)法形式。登記部門要履行好對NGO工作人員違法違規(guī)行為的監(jiān)督職能。

（三）制定健全監(jiān)督體系

NGO作為公益性組織享受了社會給予的公共資源即社會捐助、自愿者會費、政府的各種財政支持等，并且有權利對這部分資金進行管理安排，同樣，這樣的權利也應當受到施眾、受眾的監(jiān)督。因此，主管部門理應盡早建立完善各項體制機制，明確規(guī)范工作人員權限責任，讓NGO在陽光下運行，主動接受各方監(jiān)督。例如：建立資金審查、公示制度，審計部門定期對NGO的財物狀況進行審計，對NGO所作的承諾落實情況向監(jiān)督管理機構或者大眾媒體反映，通過監(jiān)督管理機構和媒體對NGO的資金落實情況進行監(jiān)督。對問題資金可以聯(lián)合相關部門進行專案調(diào)查，形成各部門的聯(lián)合問責機制。

（四）加強培訓教育

針對NGO而言，應逐步探索利用先進的網(wǎng)絡媒體進行宣傳與教育，由政府主管部門聯(lián)合管理部門、登記部門結合典型案例，定期進行宣傳教育。加強NGO工作人員從業(yè)后的職業(yè)道德和法制觀念的培訓，加強思想道德教育，使每位NGO工作人員樹立起一道以思想觀念和倫理道德為基礎的內(nèi)心防線，在思想道德上具有良好的修養(yǎng)，經(jīng)常以社會主義道德檢查自己的言行，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，樹立權力就是責任，服務就是義務的觀念，正確對待手中的權力。只有這樣，才能提高NGO工作人員抵御外界各種致罪因素的免疫力。

（五）嚴格準入制度

NGO不僅需要一群有愛心的人，更需要有相關經(jīng)驗，懂得組織運作的專業(yè)人員的參與。為了保證NGO工作人員的質(zhì)量，應當制定一套嚴格的NGO工作人員的準入制度，對其加入該組織的目的、動機作全面審查，通過調(diào)查走訪了解其平時的工作、生活作風，對NGO工作人員的管理采取能入能出的聘用制度。只有把好NGO工作人員人才引進入口，才能保證NGO工作人員的相對廉潔，才能贏得人民群眾的信任，提高NGO的公信力。六、結語

綜上所述，NGO工作人員職務型經(jīng)濟犯罪的界定和預防，不是某一個部門能夠獨立解決的，它需要法學、行政學、社會學、犯罪心理學等各學科相互配合給予理論支持；需要政府、立法機關給予政策、立法支持；還需要社會媒體、輿論的監(jiān)督。相信隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入，NGO公益事業(yè)的不斷完善，與NGO相關的職務型經(jīng)濟犯罪案件在預防、打擊上一定能夠形成完整有效的體系，NGO也能夠發(fā)揮其所長，更好地為社會事業(yè)服務。

[責任編輯：張東安]endprint