東北國有企業混合所有制改革的法律分析

王丹

[摘要]文章認為，東北國有企業存在企業產業結構單一、國有經濟比重過大、國有企業分類屬性不明確、“國有企業辦社會”等現象。在推進東北國企混合所有制改革中也出現了國有股權比重較大、國資管理體制不合理、現代公司治理體制不完善等法律問題。因此，建議在推進東北國有企業混合所有制改革中，完善股權分配制度，根據不同屬性的國有企業分別進行混合所有制改革，明確國資委作為國有企業監管者的角色，完善三級治理結構。

[關鍵詞]國有企業；混合所有制；股權分配；治理結構

據報道，2016年前三季度東北三省經濟增速在全-國“四大板塊”中排名墊底，其中，遼寧省為2.2%，黑龍江省6.0%，只有吉林省增速6.9%跑贏了全國平均線。東北作為退出計劃經濟最晚的地區，現在國有企業比重仍然不低于50%，仍然高于全國平均水平。東北國有企業一支獨大，市場化程度不高，導致企業效率低下，經濟效益緩慢。因此國務院發布《關于深入推進實施新一輪東北振興戰略加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》和《東北振興“十三五”規劃》》都明確提出：支持部分中央與地方國有企業率先實行混合所有制改革，完成國有經濟的優化和壯大。

一、東北國有企業在轉型中面臨的問題

（一）國有企業產業結構單一

東北國有企業多以重工業、重化工業、裝備制造業、能源領域為主。這些國有企業產品結構單一，依賴資源，產品技術含量低，而且經常出現產能過剩現象。以黑龍江龍煤集團為例，該企業出產的焦煤因煤質好、熱值高，價格隨市場行情一路走高，10級焦煤從2005年的600元/噸，沖到2008年2000元/噸的最高點，集團每月入賬十幾億元甚至更高。但是近年來煤價下跌比重較快，龍煤集團虧損嚴重，2014年虧損接近60億元。

（二）國有經濟所占比例較大

目前，東北經濟持續下滑，有其經濟結構不合理、國有企業比重過大的原因。根據資料統計，遼寧省的國有經濟占比超過30%，吉林省超過40%，黑龍江省超過50%，都遠遠高出全國平均水平。黑龍江省現有規模以上企業4113家，國有企業比重接近70%。雖然目前東北地區國有經濟比重已下降到50%左右，但是還是明顯高于全國平均數。

（三）國有企業分類屬性不明確

由于國有企業自身屬性不同，企業建立的目的也不同。對于以營利性為目的國有企業來說，更多是追求國有資本的做強做優，政府不該過多干預；而對于以公共事業和基礎設施建設為目的的企業來說，更多是追求社會公益性，政府應該加強干預力度，不能讓其充分進入市場。但是目前我國對于國有企業沒有進行分類，基本一視同仁，造成國有企業效率低下，發展受限。因此按照國內有關學者的觀點，國有企業應該劃分為“公益性企業”和“營利性企業”。對于公益性企業，管理應著重于政府干預，而對于營利性企業，政府不應該干預企業經營。對于東北國有企業來說，由于沒有明確的企業分類，導致政府對所有國有企業都采取同樣的方式對待，而且東北地方政府財政大部分依賴國有企業，政府一般不愿意失去對國有企業的控制。

另外，部分學者認為，國有企業應該是投資民間不愿意投資的企業，以及一些涉及國家安全和戰略性業務，國家必須控股和獨資的企業。對于競爭性領域來說，國有企業不該投資，應該退出。筆者認為這樣對國有企業的職能定位不準確，因為我國是社會主義公有制國家，必須堅持以公有制為主體，因此在國民經濟體系中公有制經濟必須保持主體地位。即使按照資本屬性的劃分，國有資本雖然承擔的社會義務較多，但是它本質上仍然是一種資本，資本具有天然的逐利性，所以只要有利于國有資本保值增值，國有企業可以參與競爭性領域。當然，這前提是國有企業與民營企業處于公平的競爭環境情況下。

（四）“國有企業辦社會”現象依然存在

東北國有企業市場化程度較低，企業不僅承擔職工工資，還有職工和家屬的醫療、教育等福利。這樣做不僅加重了企業負擔，而且會造成很多以營利為目的的企業職能模糊，使企業與政府、企業與社會之間身份職能的重疊，進一步加深“政企不分、政社不分”的局面。

二、東北國有企業混合所有制改革難以推進的原因

（一）國有企業混合所有制改革中國有股權比重較大

東北國有企業發展緩慢，中央和地方政府為了促進東北國有企業發展，積極出臺政策，鼓勵東北地區優先推進一批國有企業成為混合所有制改革的試點企業，但是從實際效果來看，效果并不明顯。以工業企業為對象，以社會固定投資指標為參考，以《2015年中國統計年鑒》為依據，分析東北地區混合所有制現狀，整個東北地區混合所有制經濟低于全國平均水平。

東北國有企業雖然積極開展混合所有制改革，但是混改質量不高，國有企業經濟比重仍然很大。據報道，國家給東北地區國有企業的支持政策和資金陸續到位，但東北地區執行得并不好，有些國企不利用甚至破壞國家政策。仍以黑龍江省龍煤集團為例，公有制控股達到81.9578%，其他所有制經濟股權基本上不超過10%，因此龍煤集團本身占據絕對控股的優勢，其他民營企業很難有話語權。

（二）國企混合所有制改革中國資委定位不明確

目前東北國有企業分為中央國企和地方國企。與其它地區相比，東北央企的特點是數量多、領域廣、塊頭大、投資多。據統計，截至2013年，中央企業及其子企業在東北地區共有3183戶企，資產總額4.5萬億元，職工人數1 74.8萬人，在東北地區的經濟發展中起著舉足輕重的作用。但是東北地區央企仍然存在國資管理方面的問題。《企業國有資產法》和《企業國有資產監督管理暫行條例》均規定：國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國資委”）履行國有企業出資人的職責。但是國資委本身也是國有資產監督者的身份，這又會形成“政企不分”的局面。有學者認為國資委在定性上是國務院下屬的特設直屬機構，不是行政部門，但即便如此，按照目前中國的國情來看，國資委雖然在性質上是特設機構，其運作仍然遵循著行政化模式，實質是一個行政機關。endprint

國資委出資人與監管者身份的重疊，相當于既是參賽者，又是裁判員，這會使國資委履行出資人職責時，為了自身利益，監管國有企業力度會相應減少。

（三）現代公司治理體制不完善

東北國有企業雖然大部分已經進行了公司制、股份制的改革，但是目前東北很多國有企業董事會、股東會、監事會三級結構并不完善。

一方面，雖然很多國有企業進行混合所有制改革，允許民營企業資本進入國有企業，但是很多企業仍然是國有股權一支獨大，民營企業的股權比重很小。而且在很多國有企業當中，行政化色彩仍然濃厚，董事會主要成員更多是由上級政府任命，大多具有行政級別。對于他們來說，完成政治任務比經營任務更重要。另一方面，監事會成員也主要由國資委任命。監事會成員與董事會成員性質上差不多，某些時候，監事會起不到監督董事會的作用。作為企業最高權力機關的股東大會，國有股東股份占有絕對優勢，非國有股東股份所占比例很小，基本上沒有話語權。這種體制導致董事會、監事會、股東會之間分權與制衡的治理體系遭到破壞，也使得國有企業現代公司治理功能大大衰弱，降低了民營企業參與國有企業混合制改革的積極性。

三、完善東北國有企業混合所有制改革的法律建議

（一）完善國企股權分配制度

前文已述，在東北國有企業混合所有制改革中，民營資本所占股權比例很低，而且民營企業股權與國有股權并不平等，這會阻礙民營企業加入國有企業混合所有制改革。因此，下一步的東北地區國有企業混合所有制改革必須進一步降低國有股權比例，提高民營企業股權占比，完善股權結構，提升民營資本股權的話語權，使國有企業股權向多元化發展。

同時，鼓勵推進職工持股計劃，完善激勵制度。國有企業既為全民所有，就應以全員持股來體現全民所有的性質。通過職工持股，使職工工作努力程度與公司業績直接掛鉤，可以極大提高職工參與國企經營的積極性，使得東北國企重新煥發活力。

（二）不同屬性國企分類推進混合所有制改革

如果國有企業本身屬性定位不明確，會導致國有企業總體經濟效率不高，因此必須將國有企業進行分類。筆者認同應該將國有企業分為“營利性企業”和“公益性企業”兩種。2015年，國務院先后發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》與《關于國有企業發展混合制經濟的意見》也明確將國有企業分為商業類與公益類。

在此分類下，營利性國有企業還可以細分“競爭性營利性國企”和“壟斷性營利性國企”。東北地區國企按照這種類型劃分，大部分為資源型壟斷營利性國有企業，少部分為競爭性營利性國企。對于關乎國家命脈的國有企業，比如金融業和軍工業，混合所有制改革需要慎重；而對于那些資源型壟斷性營利性國有企業，應該一分為二進行看待。有些資源型壟斷性營利性國有企業經濟效益雖然不好，但是企業生產能力還在，只是缺乏資金，對于這種企業完全可以通過混合所有制改革引入民營企業資本，使其充分發揮不同所有制的經營優勢，實現優勢互補、共同發展。對于以營利性為目的、經濟效益極低、“企業社會化”現象嚴重的企業必須積極進行企業重組與清算。能夠進行企業重組的，進行企業重組，同時還需要積極參與混合所有制改革，引入民營企業資本使國有企業重新煥發生機。對于僵尸國有企業、經濟效益極低的國有企業，即使進行混合所有制改革仍然不能夠使企業重新恢復生產效益的，如果適合清算，還是應該進行清算處理。但是由于某些國有企業歷史包袱嚴重，不能簡單通過市場化方式破產清算處理，這需要政府來主導，讓它積極穩妥地退出市場機制。

（三）明確國企混合所有制改革中國資委作為監管者的職責

由于國有企業存在多級委托現象，所以國有企業出資人實際上處于虛位。為了解決這個虛位的問題，筆者建議按照前述東北國有企業按央企和地方國企進行劃分。國務院國資委可授權一批央企組建國有資本運營公司，由其真正履行國有資產出資人的職能。東北地區地方國資委授權地方國企組建地方國有資本運營公司。但國務院國資委和地方國資委均不干預國有資本運營公司否認經營決策，僅行使監管國有資本的職能。

國有資本運營公司承擔國有獨資公司獨立投資經營與風險的責任。它可以作為一個中介有機地聯系國資委與投資企業，可成功地構建國資委一國有資本運營公司一國有控股公司的三級合理結構。如此不僅使國資委重新回歸到國有資產監管者的身份，也解決了出資人虛位與“政企不分”的問題，又可使國有企業混合所有制向著權責明確的方向穩步發展。

（四）完善三級治理結構

在國資委一國有資本運營公司一國有控股公司三級結構中，國資委只是作為一個監管國有資本的角色，而國有資本運營公司與國有控股公司的治理結構卻有所不同。

對于東北國有企業尤其是大型資源型集團化公司來說，今后應該通過積極改組或者重組為資本運營公司。其只負責管理國有資本投資，不干預實體企業經營。因此構造合理的資本經營公司治理結構至關重要。而對于國有資本運營公司來說，由于是國有獨資的公司，沒有股東會，因此建立完善的董事會制度和監事會制度至關重要。

有學者認為國有資本運營公司應該建立執行董事與非執行董事兩種模式。執行董事主要從市場招聘職業經理人，完全脫離行政化身份，對于這類人，需要完全的市場激勵手段。非執行董事包括股東董事和獨立董事。股東董事由國資委指派的政府股東作為代表，具有公務員的身份。獨立董事是與公司業務沒有任何關系的專家和學者，由他們保持中立性與公正性。本筆者贊同這個觀點，因為通過這種方式，使得執行董事與非執行董事之間分工明確，可以很好地體現出資人、企業、民間三方面權利平衡結構。

而對于國有資本運營公司投資的實體公司來說，應該嚴格按照《公司法》完善董事會、股東大會、監事會分權制衡的治理結構。

對于國有資本運營公司投資的實體企業來說，國有資本運營公司只向國有控股企業派駐股東代表，不干預企業經營。企業經營決策權應該由董事會享有。董事會作出的決議，只要程序與內容符合法律和公司章程規定，國有資本經營公司就不能隨意否決，保持董事會一定的獨立性。監事會按照法律和公司章程規定，履行監督董事、高管等重大任務。股東大會，雖然國有股份相對或者絕對控股，但是國有股東權利應該與非國有股份權利一樣，而且國有控股公司必須建立市場化經營機制，當然也以招聘職業經理人為主。以職業經理人經營公司，完善董事會、股東會、監事會三級分權制衡的結構，可進一步實現國有資本保值增值，實現東北國有企業鳳凰涅槃。

[責任編輯：農媛媛]endprint