借鑒國際經驗推動上海國際金融中心法制建設

胡敏　蔡天嘯

[摘要]根據全球金融中心指數報告可知，上海金融中心的國際地位正在穩步提升。對此，發展和完善有關金融行業法律法規有助于促進上海金融業繁榮。文章借鑒他國城市國際金融中心的法制發展經驗，為上海國際金融中心法制建設提供參考，并針對上海金融中心發展階段提出方向性的法制建設建議。

[關鍵詞]國際金融中心；國際經驗；法制建設；金融監管

國際金融中心被認為是一個集廣泛、多樣性國際性金融業務和交易為一體的集合地。根據第20期全球金融中心指數（GFCI）的分析，目前五大國際金融中心分別為倫敦、紐約、香港、新加坡和東京。縱觀以上五個國際金融中心，從其產生模式看，既有自然形成型，也有政府推動型。但是，不論哪種發展模式，制度層面的構建是不可或缺的，法律制度的發展與完善將為經濟的發展、人才引進等多方面提供制度保障。

一、國際經驗借鑒

全球金融中心指數（GFCI）第20期報告顯示，在以北美為調研范圍的金融城綜合排名中，紐約保持著該地區第一的位置，領先于其他北美金融中心。而近年來，倫敦已超越紐約，成為世界范圍內綜合評估排位居首的國際金融中心。紐約、倫敦國際金融中心的建成，一定程度上得益于本國完備的法律體系和豐富的法律規范。

美國從1863年的《國民銀行法案》開始，到后續出臺的如《聯邦儲備法案》《格拉斯一斯蒂格爾法》《銀行控股公司法案》《金融機構監管法案》《銀行業務平等競爭法》《金融服務現代化法》等法律法規，都針對金融發展不同方面和適應金融發展階段而做出規定和調整，從而在法律制度層面上對美國金融經營模式進行調整，形成完備的金融業法律體系。法律制度為紐約政府和金融機構創造了寬松、自由的競爭環境，通過創新金融發展引領國際金融市場。對此，在寬松、自由的競爭環境中，構建了以紐約為中心多層次的國內金融市場，對外資金融機構采取開放政策以吸引大型跨國金融機構。由此，紐約建立起了跨國金融市場的交易環鏈前段和跨國金融基礎設施的交易環鏈后端，例如美國存托憑證（ADR）、證券跨國清算結算系統等。金融創新方面，如通過人為建立離岸金融中心的方式，建立起國際銀行業務設施（International Banking Facility，IBF）。

同樣，英國自1979年《英國銀行法》頒布以來，陸續出臺《金融服務法》《英格蘭銀行法》《金融服務市場法案》等，從而推動金融機構進行金融發展。在此過程中，倫敦金融中心的法律監管按照國際標準，在法律制度層面更側重于原則性規定。原則性規定有助于投資者金融創新。而其監管機構——金融服務監管局（Financial Service Authority，簡稱FSA）、英格蘭銀行與財政部三方常設委員會，在金融監管方面起到了重要作用。此外，涉及金融刑事犯罪的，國家刑事犯罪情報局、公平交易辦公室等職能機構可以根據需要參與金融監管過程中。

各國根據自身的金融業發展現狀，制定適合本國國情的法律法規。在國際立法上，同樣也存在相應的條約，如北美銀行業立法、國際銀行監督立法、歐共體銀行立法等。其中，產生重大影響的有巴塞爾銀行監管委員會簽署的《銀行國外機構監督條約》《國際貨幣基金協定》《金融服務貿易協定》《國際復興與開發銀行協定》等，對國際金融產生重大影響的國際慣例有《合同擔保統一規則》《國際商會托收統一規則》《跟單信用證統一慣例》等。由此可見，國際金融業發展相應的國際標準也已基本成型，上海國際金融中心的建設必然離不開與國際金融慣例、標準相協調。

二、上海國際金融中心法制建設內容

根據上海建成國際金融中心的目標規劃，將于2020年建成國際金融中心。依據第20期全球金融中心指數（GFCI），上海綜合得分700，全球排名第16位。對此，為進一步促進上海國際金融中心日后發展，需要從多方面進行構建，其中之一為法制環境。

法制建設應是一項系統工程，從框架結構再到具體內容的填充，由此形成一個完整、有序的法制環境。而具體法律法規的制定，應多層次進行把握。結合我國目前的立法層級，首先，為基礎性法律的一級立法；其次，制定適用于上海國際金融中心發展的放權性法律；再次，制定創新性法律得以促進上海金融行業的創新發展。具體內容：

（一）奠定上海發展基礎性的一級立法

主要體現為由全國人大制定并通過的法律，這種框架性的法律構筑成一個法律系統，因此涵蓋范圍要廣泛，涉及金融市場、金融機構以及金融監管多方面，規定其交易規則、權利義務、監管內容等范疇。由此對上海國際金融中心的建設、發展奠定基礎。

（二）針對上海發展給予適當性的放權性法律

根據上海自身發展的實際階段和規劃目標而制定，具備一定的靈活性和可操作性，給予上海金融市場發展一定的先行權利。改革開放特區經濟的建設，一定程度上得益于中央特殊的立法放權。為使經濟特區率先發展進行改革實驗，放權經濟特區政府根據實際需要、發展情況制定相關的法律法規。同樣，上海國際金融中心的持續建設也可采用放權立法，主要內容包括：拓寬外資金融機構的業務范圍，放寬外國資本進入我國金融市場的諸多限制，促進國內金融機構國際化經營，嘗試銀行業務與其他資本業務的混業經營等。依據上海自身金融中心發展規劃的三個階段，2008年、2010年和2020年三個時間節點，也意味著金融中心建設的一步步深入。因此，對應著發展階段的層層深入，賦予改革機關、機構相應的權力，根據實際需要而對具體金融業務中的規定進行調整和完善，減少限制金融市場業務發展的規定。上海作為本國金融行業發展的領先城市，通過放權性的法律發揮其作為金融中心的引導作用。

（三）依據上海金融情況制定創新性法律

美國通過人為建立離岸金融中心的方式，建立了國際銀行業務設施（International Banking Facility，IBF），是對傳統意義上離岸金融中心的一種創新形式。而紐約作為國際金融中心，其金融創新能力同樣也是卓越的。“紐約金融機構的創新能力是目前其他任何一個國家或者地區包括英國在內都無法企及的。其創新能力的內在原因與美國追求自由化的社會理念以及極度冒險精神有關，同時也與高素質以及相關多樣化的人才資源累積有著密切關系。”得以保證金融機構創新的影響因素同樣是多方面的，但是作為制度層面上保證，鼓勵金融創新的法律法規可起到積極的推動作用。當金融行業出現新的金融產品，如近年出現的比特幣、P2P等，在探究其發展和監管的同時，不意味著全盤否定，在現實情況背后或許存在的是某一社會需求。因此，法律法規創新性的制定應當具備靈活性、預見性和適當性。此處的適當性，意味著在對新金融產品的出現不可一次性負擔過多限制性、禁止性的條款，而應給予其一定的發展空間，根據金融產品發展變化進行適時調整，由此發揮上海金融中心在國內的引領作用。

除以上涉及針對金融行業、機構發展的法律制定方向外，對金融行業、機構的監管性法律同樣重要，監管力度的寬松與否、監管內容、監管方式等都影響著上海國際金融中心的發展。倫敦國際金融中心監管側重原則規定，是一種張弛有度的金融監管。上海國際金融中心的法制環境在搭建好基礎法律后，同樣也需要留有一定余地，形成張弛有度的金融監管制度。目前，我國“一行三會”——中國人民銀行、銀監會、保監會和證監會，承擔著金融監管的主要職責，把握金融監管發展方向。然而，由于集中的公權力把控，容易限制金融機構創新金融產品。因此，在法律法規制定上，若過于具體和禁止性規則較多，則不利于金融持續性發展。

同時，要避免法律法規制度反作用影響國際金融中心發展，成為其發展負擔這一情況的出現。以美國紐約國際金融中心為例，Gerard Baker認為，繁重的法律法規使得公司在財務、治理及其合規性審查方面付出更高的成本，從而導致許多公司選擇離開美國市場，進入監管較松的倫敦和香港。不僅如此，逐漸增加的美國法律域外適用和不可預測的法律體系發展也極大地影響了紐約金融中心的發展。事實上，依據有關數據顯示，美國民事責任案件數量出現了劇烈增長。據估算，2004年美國侵權案件成本是260億美元。與此同時，國際社會對于美國法律日漸嚴格和域外適用的擔憂也與日俱增。一旦法律發展變得不可預知，法律維權成本高昂，它將會嚴重影響到公司經濟實體的發展。過于嚴苛的法律環境和對此的不可預知性，削弱了紐約作為全球金融中心的吸引力。上海國際金融中心的建設尚處穩步上升階段，制定各法律主要目的在于促進上海金融行業的發展，因此法律法規數量的適度、監管內容都影響著境內外金融機構在此運作的成本，影響上海吸引各金融機構的競爭優勢。

三、結語

綜上所述，上海國際金融中心的法制建設應當作為有機統一的整體，從基礎性立法到根據上海實際發展情況的適當放權性法律，再到促進上海金融行業創新發展的法律，由此層層遞進，形成適合于上海發展階段、發展情況的法制環境。同時，金融監管法律保障金融行業平穩發展，張弛有度的金融監管法律有利于上海國際金融中心的建設發展。

[責任編輯：張東安]endprint