檢察機關提起環境民事公益訴訟研究

馬嘯馳

[摘要]檢察機關提起環境民事公益訴訟與其他主體相比具有明顯優勢。一方面，檢察機關與其他起訴主體相比具有更專業的法學知識和素養，在取得相關證據材料以及資金籌備方面具有得天獨厚的優勢；另一方面，檢察機關以公共利益代表者的身份提起訴訟，也與其在司法中的角色定位相吻合。然而，目前我國的這一制度存在缺乏有效立法、協調配合不足以及人員配備不足等問題。鑒于以上原因，文章認為，要加強立法、細化規則，同時，要充分發揮系統內部、外部的監督作用，讓檢察機關提起環境民事公益訴訟這一制度為我國的環保事業創造更多可能。

[關鍵詞]環境民事公益訴訟；檢察機關；公共利益；制度構建

無論是以法律形式對環境民事公益訴訟制度的確認，還是十八屆四中全會上受到的廣泛關注和認同，抑或通過公布試點方案的方式為檢察機關提起環境民事公益訴訟制度的落實創造更多實踐基礎和經驗，實現天更藍、地更綠、水更凈，環境民事公益訴訟這一制度所扮演的角色已經越來越舉足輕重。

楊濱、任炳強、程昱指出“與傳統的訴訟制度相比，環境民事公益訴訟具有獨特之處。”從立法的角度來說，此制度最早在《民事訴訟法》中就有所提及。在當前政策的指引下，繼續研究檢察機關的原告資格具有深刻的現實意義。但是國家目前的法律尚未明確檢察機關的原告地位，理論界有關檢察機關的原告資格也是各有各的說法。從司法實踐來看，檢察機關與慣常的訴訟案件一樣參與了案件審判，但是在訴訟程序中的身份卻截然不同。這樣的身份差異會帶來什么影響，如何正確看待這樣的差異，如何讓檢察機關在這樣的角色轉換中真正實現其不同定位，都是接下來要深刻探究的問題。只有搞清楚了這些問題，才能為這一制度的構建提供更多的理論支持。

一、檢察機關提起環境民事公益訴訟存在的主要問題

對于環境民事公益訴訟，在我國由來已久。早在1996年，國務院就公布了關于保護環境的相關規定，鼓勵和倡導廣大的社會群體積極地參與到環境保護工作當中來，面對破壞環境、違反環保規定的行為，不能熟視無睹，要積極地進行檢舉和揭發。2002年，又明確提出了環境權的概念，這一系列舉措也體現了國家和政府在關于環境保護方面的決心。但是，也暴露出了一系列問題，例如出現“環境保護審判庭”成立兩個月“零公益訴訟”的尷尬局面，這一方面反映出環境民事公益訴訟宣傳工作做得不到位，沒有達到“電視上有畫面，廣播中有聲音，網絡上有熱議，群眾中有反響”的預期效果，沒有真正從根本上贏得群眾的關注和支持，另一方面也反映出在具體實施方面需要狠下功夫，多做研究，更好地貫徹和落實相關政策。目前來說，我國環境民事公益訴訟主要存在以下問題。

（一）檢察機關提起環境民事公益訴訟立法中的問題

1.立法對環境民事公益訴訟存在較多限制

我國的相關法律對環境民事公益訴訟的提出作出了種種限制性規定，并且我國法律對于環境民事公益訴訟受理的范圍規定比較嚴格，這導致環境民事公益訴訟案件在實踐過程中頻頻碰壁。立法的出發點是好的，是為了避免公益訴訟因被濫用而最終與設立這一制度的初衷背道而馳，然而，如何把握好中間的度，達到一種科學上的平衡，還有待商榷。

在當前境況下，要解決的是究竟什么樣的主體可以提起環境民事公益訴訟，但這些主體不能廣泛化，否則將不利于保障環境民事公益訴訟制度的實施。檢察機關是一個需要考慮的主體因素，但是從時間角度來看，還需要克服一系列障礙。

2.檢察機關訴訟地位缺乏明確立法

一方面，十八屆四中全會上對于檢察機關提起公益訴訟的探索只代表著一種倡導，一種方向，真正的制度尚未建立起來；另一方面，公益訴訟和環境民事公益訴訟雖然存在一定的包含關系，但是從法律定義上來說是兩個概念，存在著根本上的不同。王利明指出“對檢察機關提起公益訴訟的認同不能簡單等同于對檢察機關提起環境民事公益訴訟制度和方式的認同。”從目前我國立法現狀的角度出發，個別地方以出臺地方性法規或規范性文件的方式將檢察機關提起環境民事公益訴訟進行規則固定，但目前為止還沒有將這一理念上升到國家法律的高度。

新修改的民訴法雖然從立法的角度確認和肯定了環境民事公益訴訟制度，但是“法律規定的機關”是一個相對模糊的概念，這些機關究竟包括哪些機關，人民檢察機關是否包含在其中，什么級別的“法律”可以規定有權起訴的“機關”，需要進一步明確。從實踐的角度來講，原告資格問題對檢察機關來說還存在一定尷尬之處，面對被告的疑問，檢察機關和法院往往能援引的只有一些原則性規定，這些論據是間接的、不充分的，也正因為此，檢察機關作為原告卻在一定程度上處于弱勢地位。

（二）檢察機關提起環境民事公益訴訟實踐中的問題

1.人員配備不足

檢察機關大多數工作集中在刑事案件，民行配備人員較少。環境民事公益訴訟案件，從調查取證到損害鑒定都需要大量的人力物力，而在檢察機關的經費預算中往往沒有這一項內容。那么這些工作由誰來負責，其開展工作的必要經費來自哪里，如何將這樣一種工作程序制度化和模式化，這些問題在一定程度上加大了檢察機關提起環境民事公益訴訟的落實難度。

2.訴訟經驗不足

2015年檢察機關提起環境民事公益訴訟試點方案推行后，已經初見成效。但是，不可否認，檢察機關在提起環境民事公益訴訟中的相關處理方式以及處理程序目前尚處于探索階段，還沒有成熟的經驗可循。因此，在提起環境民事公益訴訟的過程中，就更需要有敏銳的洞察力和對現實的把握，從實踐中積累經驗。與檢察機關的傳統職能相比，檢察機關在處理環境民事公益訴訟案件時難度相對來說更大。

二、檢察機關有效行使環境民事公益訴權的建議

一個司法機關卻作為提起環境民事公益訴訟的主體，有質疑的聲音是合乎情理的，但是其在環境民事公益訴訟中的諸多優勢也十分明顯。作為一種特殊的案件，環境民事公益訴訟與其他民事案件相比具有復雜性、受害人數多、各種利益需求參差不齊、受害程度差別大，侵害方具有更多的社會資源等特點，這一系列問題導致受害方訴訟難度大，而當檢察機關作為公益訴訟的主體提起訴訟，很多問題便可迎刃而解。endprint

（一）將檢察機關提起環境民事公益訴訟以法律形式確定下來

目前我國關于檢察機關提起環境民事公益訴訟之所以引發諸多爭議并且出現尷尬局面，很大程度上來自于立法沒有跟上司法實踐的步伐，因此，需要加強立法工作，具體從以下幾個角度來進行分析。

1.明確檢察機關環境民事公益訴訟主體的資格

各種論證昭示著檢察機關作為環境民事公益訴訟主體將會給環境保護工作以及環境保護與司法的結合帶來諸多裨益，同時司法實踐也為其提供了最好的證明。但是在立法方面沒有明確規定直接造就了檢察機關提起環境民事公益訴訟的困境，因此，應當通過立法來明確檢察機關地這一資格。

2.限制檢察機關處分權

完善環境民事公益訴訟的調解制度，細化其標準和具體程序。在部分學者看來，檢察機關在環境民事公益訴訟案件僅僅有權代表社會公共利益卻沒有權利對其作出處分，因此如果其選擇與當事人用調解方式達成一致來形成協議，是一種越權行為，會影響案件的公益性和公開性。在筆者看來，調解作為解決爭端和矛盾的一種重要方式，毫無疑問能節約更多的司法成本，在落實階段與法院的判決書相比具有更多優勢，因此摒棄是完全不合理的。應當把更多的關注點放在如何充分發揮監督的作用，最敏銳地把握其與訴訟之間的平衡關系。

對檢察機關的撤訴權作出禁止性規定。在傳統的訴訟中，當事人是享有撤訴權的，對檢察機關的撤訴權作出限制性規定。環境民事公益訴訟中，檢察機關是否可以撤訴，設置統一具體的標準是必要的。一方面如果一刀切地不允許檢察機關撤訴，則很有可能使案件走向死胡同，但是，如果缺乏有效的標準，便會使檢察機關在訴訟中的權力膨脹，最終導致判決結果的不公平。

3.明確檢察機關參與環境民事公益訴訟的方式

檢察機關是直接起訴、支持起訴抑或是督促起訴，需要通過探索來找出最科學，并且符合我國司法現狀的方式。檢察機關作為法律監督部門，發現有破壞環境行為的發生，可以以直接起訴的方式來維護環境利益。但是為了維護法律的平等和威嚴，必須明確檢察機關雖然與環境污染損害沒有直接關系，但是其是作為公眾的利益代表提起訴訟的，所以其在訴訟中不應該享有特權，應當與其他的民事主體履行相同的義務，按時出庭應訴，按照法律規定參加法庭辯論，提供證據，履行判決。

（二）加強對檢察機關行使環境公益訴權的監督

根據最高人民檢察院相關試點方案的規定，檢察機關事實上是有較大的裁量權的。“訴前程序后，污染行為依然存在，檢察機關可以提起訴訟。”此條規定中的“可以”就表明檢察機關是否提起訴訟，實踐中很大程度上取決于檢察機關自身。這在一定程度上就導致此類案件游離于規則的嚴格監管之外。

社會監督以及系統內部監督作為保證各級公共權利在陽光下運行的重要方式，應該被充分地運用到檢察機關提起環境民事公益訴訟這一制度中來。對于檢察系統內部來說，要加強對案件的審查力度，對于訴前程序結束后不起訴的案件，并不應就此終斷對案件的關注，而應當從堅持保護環境利益的角度出發，對污染行為是否中止及其造成的污染情況是否得以控制進行持續的調查和掌握，在必要時，應當督促相關部門提起環境民事公益訴訟。從外部監督的角度來說，隨著自媒體時代的到來，檢察機關外部監督的力量將會越來越強大，因此，應該使檢察機關提起環境民事公益訴訟的程序更加公開化和透明化，尤其是對于環境民事公益訴訟，牽涉到的社會利益主體比較廣泛，在訴訟過程中，除了必要保密的細節，案件的解決情況應當及時向社會公布。尤其是對于訴前程序結束后不起訴的案件，更應當鼓勵社會群體廣泛監督，社會群體對檢察機關不起訴的決定有異議的，應當暢通其發表意見的渠道。

在對檢察機關提起環境民事公益訴訟進行監督時，應當設定監督檢察機關提起環境民事公益訴訟的流程和程序，防止監督權走向另一個極端，給檢察機關提起環境民事公益訴訟造成不必要的壓力。同時通過廣泛宣傳讓社會主體充分認識到其監督權的行使對環境保護以及司法建設的重要意義，達到相得益彰的效果。

[責任編輯：岳文可]endprint