論環境民事公益訴訟原告資格

王杉杉

[摘要]經濟的高速增長，社會的轉型引發了很多的環境公害案件，環境民事公益訴訟制度成為社會發展的必然產物。為推動該制度的實施與發展，文章主要以訴訟中最為棘手的原告資格及范圍問題進行探討，提出擴大適格主體范圍，對“機關”的規定予以明確，放寬對“組織”條件的限制，從訴訟主體資格層面為該制度的建設作出進一步完善建議。

[關鍵詞]民事訴訟；環境民事公益訴訟；原告資格

2015年的“泰州天價訴訟案”，追溯于2011年泰州市6家化工企業為降低工業廢酸的處理成本，將廢酸直接交于沒有資質的公司處理，導致古馬干河、如泰運河嚴重污染。泰州市環保聯合會對這6家企業提起了環境民事公益訴訟，訴訟中控辯雙方就原告主體資格進行了激烈的辯論。此案最終經江蘇省高級人民法院兩度開庭做出二審判決以及最高人民法院駁回泰州1.6億元天價訴訟案再審申請，支持了原告請求被告企業賠償環境修復費1.6億余元的訴訟請求，認定了泰州市環保聯合會作為社會組織具有提起環境民事公益訴訟的主體資格。這一做法為今后各地法院審理類似環境污染案件訴訟主體資格的認定起到了巨大的示范效應。環境民事公益訴訟這一新型制度其主要為保護和改善環境，維護環境公共利益，任何公民、法人或其他組織（包括國家機關中的行政機關和法律監督機關）在認為環境已經或正在或將來受到直接或間接的損害時，均有權以自己的名義代表國家或社會公眾對環境公益侵害人的行為提起訴訟，要求行為人停止環境侵害行為，并追究其相應法律責任的訴訟制度。為推動該制度的適用與發展，本文主要從原告資格及范圍為切入點對其進行探析。

一、環境民事公益訴訟原告資格的法律規定

我國法律有關環境民事公益訴訟制度的立法還不夠健全，該制度的法律規定首見于《民事訴訟法》第55條，“法律規定的機關和組織”可以針對環境污染案件向人民法院提起公益訴訟，此即環境民事公益訴訟制度的確立。但法律對具體的“機關”卻沒有明確?！董h境保護法》（以下簡稱《環保法》）第58條對社會組織進行了明確，即該“組織”必須要在設區的市級政府登記、專門從事環境公益活動連續5年以上且無違法記錄。盡管《環保法》對社會組織進行了細化，但法律對“機關”的范圍仍然不夠清晰，還是處于理論爭議的階段。我國現有環境保護方面的法律中，對“機關”有規定的當屬《海洋環境保護法》第90條第2款中規定的“行使海洋環境監督管理權的部門”。而對于其他的機關，我國法律并未有所明確。

二、檢察機關作為原告資格的思考

（一）理論優勢

首先，無論是大陸法系，還是英美法系，多數國家均把檢察院作為有資格提起環境民事公益訴訟的當然主體，檢察院作為最高法律秩序和道德秩序的代表者，有權對民事和行政爭議進行干預。作為國家公權力機關，其始終肩負維護和保障國家公共安全和社會公共利益的重擔。其次，環境問題的復雜性加之信息公開制度的不完善，導致環境污染案件中證據收集的難度加大，而檢察院擁有專業的法律人才，國家財政的支撐，強大的調查取證權，這些先天的優勢能夠為其有效提起訴訟提供更多的硬性保障。

（二）實踐成果

2015年2月最高人民檢察院出臺了相關意見將探索建立檢察機關提起公益訴訟制度作為檢察改革的重點任務之一。同年7月，全國人民代表大會常務委員會授權最高人民檢察院開展公益訴訟改革試點工作，明確了檢察機關在履行職責中發現污染環境損害社會公共利益的案件可以提起民事公益訴訟，同時規定檢察機關在該類環境民事公益訴訟案件中以“公益訴訟人”的身份提起訴訟，被告沒有反訴權。此項規定避免了檢察機關在行使民事公益訴權時身份的尷尬。目前，全國各地由檢察機關直接啟動的環境民事公益訴訟已有多例?！霸S建惠、許玉仙污染環境民事公益訴訟案”就是一個典型案例。目前，試點工作的積極開展為日后檢察機關進行環境民事公益訴訟打下了堅實的基礎。

三、環境保護行政機關作為原告資格的思考

（一）現實困境

環境保護行政機關行使環境保護的公共職能，是國家環境資源和環境利益的代表者和維護者，其有權力也有職責針對侵害環境的行為采取行政措施。正是基于其擁有強大的行政執法手段，若賦予其啟動環境民事公益訴訟的資格，是否具有免除其監管不力之責。明明可以通過環境監管就可以解決的環境問題，偏偏訴諸于司法救濟，難免會造成行政資源和司法資源的雙重浪費。因而，反對者們認為環境保護行政機關不宜作為環境民事公益訴訟的原告。但實踐告訴我們，僅僅靠行政手段并不能解決環境污染及公害問題，公益訴訟制度可以彌補行政處罰的很多不足，使那些潛在的污染者們有所顧忌。

（二）地位優勢

環境問題的復雜性加之對各種污染檢測的精確性，需要這樣一個更加專業化的主體在其他有資格的主體不能或不知如何行使訴權時發揮其獨特的優勢。在法律認可環境保護行政機關有環境民事公益訴權的同時，為防范其行政權力的擴張，可對其原告資格設置一定的限制。例如，窮盡行政救濟原則。當環境保護行政機關用盡行政手段仍不能對損害環境的行為予以制裁時，方可行使環境民事公益訴權。這樣既可以防止行政權與司法權的沖突，減少法律資源的浪費，又可以從訴訟制度層面推動環境民事公益訴訟的發展。

四、對有關組織作為原告資格的思考

《環保法》第58條的規定，使能成為民事公益訴訟適格起訴者資格的組織很少，主要原因如下：

（一）登記條件限制太嚴

登記作為公益訴訟適格原告的一個必要條件，登記之后擁有一個資格讓其合理化和合法化無可厚非，但把登記的機關只限定一個，而一家獨大的結果往往會造成壟斷。對于只能在設區的市級以上人民政府民政部門進行登記會帶來一系列問題。

（二）成為適格原告時間過長

環境公益訴訟作為一個新興的名詞和嶄新的訴訟模式進入大眾視野時間并不久，人們的觀念和思想還未跟上節奏，而時間的要求把許多有能力的環保組織拒之門外。該規定已有5年，立法的初衷應該是想提高作為公益訴訟適格原告的能力，使其不會因為能力的缺陷而不能很好地應訴。但是在現實生活中，并不會因為成立的時間長而能力就強，門檻太高只會讓極少數的環保組織參與其中，造成壟斷的尷尬局面。endprint

（三）訴訟的相關費用使成本增加

大部分環保組織的成立都是以公益性為目的，而一旦進行訴訟，就一定會花費較多的時間、精力，亦或是賠償部分金錢。實踐中，可以給予環保組織一定的獎勵，則其發起人將會有更大決心和動力去提起訴訟。故而，在起訴時應給予環境保護組織緩交或免交訴訟費用的政策，一方面是對原告付出諸多努力的肯定與支持，另一方面也激勵了一些有責任心有能力的人來成立環保組織。

五、公民個人作為原告資格的思考

（一）公民提起訴訟的爭議

在我國，法律并沒有承認公民個人提起環境民事公益訴訟的資格，主要基于以下幾點爭議：第一，公民環保意識淡薄。由于環境范疇非常龐大，公民很難意識到其享受的良好的環境賜予的這種非眼前性、非經濟性利益，因而很少有這種保護環境公共利益的行動。第二，公民力量弱小。由于環境污染案件的復雜性、潛在性，在收集證據、舉證責任等方面，公民個人往往顯得勢單力薄，難以與污染方，如企業抗衡。第三，防止濫訴。公民是一個龐大的社會主體，賦予其訴訟資格，可能涌現大量的環境民事公益訴訟案件。盡管實踐中存在這些具體爭議，但法律不應否認公民個人的這種資格，將公民納入環境民事公益訴訟制度主體范圍，是該新型制度發展完善的趨勢。

（二）公民納入主體范圍的可行性

首先，環境問題的頻出，讓人們越來越意識到環境重要性，促使人們積極地用各種手段去捍衛環境公共利益。其次，環境侵權的高度專業性與技術性必將導致訴訟成本的加大，加之傳統厭訟心理的影響，公民不可能平白無故提起訴訟。一旦起訴，他們必帶著充足的熱情參與訴訟。再次，在舉證責任方面可以采取舉證責任倒置原則，即侵權主體就損害行為與因果關系承擔舉證責任。當然，這也并非免除公民的一切舉證責任，其在提起訴訟之前仍應向法院提供損害事實與損害結果之間存在因果關系的證據。最后，突破傳統直接利害關系原則的限制。現行私法制度受傳統直接利害關系原則的限制，關注的重點在于個人損失，不管這種個人損失是以人身傷害還是以財產損害的形式存在。把關注的重點置于個人損害而不是范圍更廣的環境公益損害，這也就直接限制了可以主張權利的主體范圍。公民是環境公共利益遭到破壞的最大受害者，賦予其環境民事公益訴權是理所應當之事。

六、結語

原告是接近正義的第一步。法律的目的在于維護正義保障權利，而不是限制原告資格及范圍。擴大公民的主體資格，明確檢察機關和環境保護行政機關的“機關”資格，放寬對“組織”條件的限制，讓他們能夠行使保護環境的民事公益訴權，發揮自身特有的優勢，在解決環境問題的復雜性時各盡其能，將更有利于推進環境民事公益訴訟制度的發展，為保護人類共同的生存壞境做出巨大的貢獻。

[責任編輯：張東安]endprint