論人民調解群眾代表評議制度設立的必要性

杜玫娟

[摘要]人民調解群眾代表評議制度在司法實踐中得到了較為廣泛的應用，但對其理論的研究卻稍顯滯后。從社區自治的層面來看，其與群眾代表評議制度高度契合；從人民調解制度與群眾代表評議制度的關系層面來看，后者是對前者的細化落實；從人民調解員的專職化發展趨勢來看，群眾評議員的產生發展實為必要。因此，文章期望通過對人民調解群眾代表評議制度設立的必要性的分析，為人民調解群眾代表評議制度的規范化建言。

[關鍵詞]人民調解；群眾代表評議；群眾評議員

人民調解群眾代表評議是指基層司法行政部門開展人民調解工作過程中，充分發揮群眾代表的評議作用，更加高效地化解群眾矛盾糾紛的工作方式。群眾評議員主要由社區中具有一定威望和信譽的人擔任，輔助人民調解員參與社區矛盾糾紛的化解，對人民調解工作起到了積極的推動作用。群眾評議的工作方式實效顯著，為了便于管理和推廣適用，司法行政部門開始逐漸探索人民調解群眾代表評議制度的規范化管理模式。

但也有部分司法實務者對群眾代表評議制度的必要性提出了質疑。他們認為人民調解制度的目的在于通過基層人民調解員的作用化解群眾矛盾糾紛，人民調解員來自于人民群眾當中，此處再增設群眾評議員，與調解員在作用和功能上出現重復，故而沒有必要再增添群眾代表評議員。

對于此種反對群眾代表評議制的觀點，存在以下三點誤區。其一，對人民調解群眾代表評議制度的法律地位認識不清楚。群眾代表評議制度是人民調解制度的配套輔助性制度，并非取代人民調解制度存在。其二，對人民調解員的認識不充分?；鶎铀痉▽嵺`中，人民調解員通常由基層司法行政人員兼任，且數量極為有限，其調解社區矛盾糾紛時存在固有的不足之處，表現為“人不熟，情不解，事難辦”的情況。其三，對群眾評議員的作用認識不到位。群眾評議員生活在矛盾糾紛產生的社區之中，加之社會威望較高，在處理社區矛盾糾紛時能起到較大的輔助作用。故本文試從三個層面全面論述人民調解群眾代表評議制度的必要性，為人民調解群眾代表評議制度的規范化建言。

一、實現社區自治的基本要求

社區自治是城鄉基層社會管理改革的必經之路。20世紀90年代末，中國開始探索社區管理模式的改革和發展，政府從積極主動管理變為消極被動引導。黨的十八大報告明確提出，完善基層民主制度，“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”社區自治與政府管理有機結合，是社區改革發展的重要方向?；鶎由鐣卫眢w制中的社區民主是以社區自治為基礎，以及政府與社區的良性互動來實現的。

社區自治的基礎在于參與者面對面的協調機制。相較于政府管理的高度集中且兼顧效率公平，社區自治模式更多地體現為實現利益參與者面對面的協調個人利益與整體利益的關系。擴大社區民主，促進社區自治，關鍵在于保障群眾民主權利。人民調解制度是化解社區矛盾，實現社區自治的方式。社區自治模式中，人民群眾矛盾的化解方式集中表現為通過協調機制內部解決，通過重復性地解決內部矛盾糾紛，自發形成人民調解的模式。在人民調解模式下，雙方當事人充分自由表達自己的利益訴求，調解員處于居中地位，以法律、道德、人情為說理依據，以化解當事人矛盾糾紛為目標，權衡協調當事人的利益得失，達成公平公正的調解協議。

群眾代表評議制度能夠有效監督輔助人民調解制度實施。人民調解工作在化解社區矛盾糾紛中承擔重要的責任，其能夠有效地解決群眾切身相關的利益糾紛。調解的過程應當接受人民群眾的監督。社區群眾評選群眾代表，由群眾代表來擔任調解評議員，評議員參與調解的糾紛中，監督調解員的調解工作。群眾代表評議員從所在社區的群眾中產生，最能代表群眾的聲音，對人民調解員的調解程序、調解方案進行民主監督，有利于最大限度地實現基層民主自治。

人民調解群眾代表評議制度，踐行了社區自治的宗旨，調動群眾積極參與民主評議活動，促進政府與社區自治有效互動，推動社區基層民主建設的良性發展。

二、人民調解制度內容細則化的工作要求

《人民調解法》構建了人民調解的制度框架，對化解矛盾糾紛，維系基層社會管理的和諧穩定發揮了重要作用。人民調解制度的規范化發展經歷了漫長的立法過程，從1954年政務院發布的《人民調解委員會暫行組織通則》，首次通過法規的形式對人民調解制度作出了規定，到2011年《人民調解法》出臺，人民調解制度基本框架形成，在這一過程中逐漸明確了人民調解制度的群眾性定位、設立目標、受案范圍、工作原則、工作紀律、工作方法等事項，規定了人民調解委員會的設立、人民調解員的選拔、調解程序以及調解協議等內容。

人民調解制度的落地實踐重在對內容的細則化。《人民調解法》從法典的視角構建起人民調解制度的基本框架，制度的價值在于實施，人民調解制度要發揮價值關鍵在于法典的實施程度。綜合來看，現有法律對于人民調解制度的規定多限于框架性的建構，而制度規則的配套細化過程往往是促進制度生根發芽的重要因素。2015年四川省司法廳出臺《四川省人民調解規范化建設辦法》，內容包括人民調解委員會、人民調解小組、人民調解工作室、派駐人民調解工作室、人民調解流動調解庭、醫療糾紛人民調解委員會、交通事故糾紛人民調解委員會、人民調解統計臺賬、人民調解檔案等9個規范化建設辦法等具體措施。

人民調解群眾評議制度在《人民調解法》中已具雛形?！度嗣裾{解法》第22條規定，“人民調解員根據調解糾紛的需要，在征得當事人的同意后，可以邀請當事人的親屬、鄰里、同事等參與調解?！薄坝H屬、鄰里、同事”參與調解，不僅有利于輔助推動達成調解協議，也有利于監督調解員的調解工作?！坝H屬、鄰里、同事”在客觀上扮演了人民調解的評議員角色，輔助調解工作順利開展，從此種意義上說，《人民調解法》已經規定了人民調解群眾代表評議制度的雛形。

人民調解群眾代表評議制度需要細則化、規范化?，F有的人民調解制度框架中描繪了群眾代表評議制度的雛形，但對于其制度的具體建構仍留有較大的空間。為了充分地發揮“東方特色”的人民調解制度的優勢作用，從科學、理性的視角審視人民調解制度的細化工作，群眾代表評議制度作為配套制度應當盡快著手建立。endprint

三、人民調解員專職化的必然選擇

法治社會建設過程中，社會矛盾的復雜與多樣化升級，群眾的維權意識逐步增強，群眾對人民調解所要解決的社會矛盾提出更高的要求，尤其是對專業性、職業性的要求日益明顯。人民調解員專職化是完善人民調解制度的重要措施，同時，人民調解員專職化發展是人民調解制度改革的重要方向。2014年，司法部《關于進一步加強行業性專業性人民調解工作的意見》提出要加強專業性、行業性人民調解委員會的隊伍建設，其中包括“選聘具有相關專業背景和法學、心理學等專業知識的人員以及專家學者、法律服務工作者等為人民調解員，建立專兼結合、優勢互補、結構合理的人民調解員隊伍”。在該文件精神的指導下，各地司法部門陸續出臺落實專業性、行業性人民調解工作的具體措施。

人民調解員的專職化割裂了調解關系中的信任和情感聯系。人民調解制度被稱為“東方一枝花”，概因其在我國西周時期就有關于人民調解程序的相關記載，并形成人民調解機制的雛形，并在歷史發展的基礎上日益完善。中國土生土長的人民調解制度之所以有如此頑強的生命力，在于其很好地適應了中國的人情社會。人情社會的基礎在于人與人之間的信任和情感聯系，當事人對道德高尚、品質優秀的杰出人物的信任與情感聯系是調解程序被遵守，調解協議被執行的重要原因。然而人民調解員的專職化趨勢，決定了調解員的選拔尊崇“專職化的考核”重于“道德情感上的要求”，專職化的人民調解員與當事人之間的信任和情感聯系必然減弱。

群眾代表評議員制度是維系人民調解制度生命力的重要抉擇。人民調解員的專職化發展減弱了調解員與當事人之間的信任和情感聯系，一定程度上削弱了人民調解制度的生命力。群眾代表評議制度作為人民調解專職化發展的配套改革措施，扎根于人情社會的基本特征，遵循人民調解的宗旨，擴大了人民調解制度的生命張力。群眾代表評議員產生于當事人生活的社區中，從具有較高威望且品質優秀的人員中選拔而來。當事人在進行人民調解的過程中，可以自主選擇自己信任的群眾代表評議員參與調解案件，評議員以中間人的身份公平公正地對調解程序、調解方案等作出評議。

推進人民調解專職化進程中，群眾代表評議制度應當配套建立。群眾代表評議員來自于社區，在群眾當中具有較高威望，能夠取得群眾的信任和情感依賴，在解決矛盾糾紛的過程中，具有天然的優勢。評議員參與調解案件有利于促進專職化人民調解員隊伍的形成，調解員主要負責法律、政策、心理等專業問題或者是醫療、勞動、消費者權益等行業問題的解釋說明和政策引導。也有利于提高調解的成功率，評議員運用自身優勢，合情合理地輔助人民調解員向雙方當事人分析案件中存在的情緒因素、理性因素和利益因素，更好地引導調解順利進行。

四、結語

人民調解群眾代表評議制度的產生源于基層司法實踐的需要，其發展在于促進人民調解制度的細化落實，輔助人民調解制度充分發揮其化解矛盾糾紛的作用。因此，其存在必然有其合理性，對于人民調解群眾代表評議制度而言，更多的關注點應當是如何規范和完善并以引導其發展，而非一味地否認和抹殺其存在的價值。

[責任編輯：岳文可]endprint