公民相關環境權益保障研究

孫瑞東　路瑤

[摘要]公民環境權利的保障是維護公民環境權益的核心，我國環境法規定公民享有環境信息知情權、環境保護參與權、監督權，但這些權利對保障公民環境權利、維護公民合法環境權益明顯不足。文章探討了公民享有清潔、健康環境的重要意義，同時提出環境信息知情權、環境保護參與權、監督權與公民享有的清潔、健康環境權利的關系，并著重對它們存在的問題以及完善提出建議。

[關鍵詞]公民環境知情權、參與權、監督權；環境權利救濟；清潔、健康環境權

環境利益作為人類生存的基本利益，應當受到法律的保護。現代社會，城市化水平的提高與工業化的發展使環境變得更加容易受到破壞，頻繁發生的環境事件嚴重地威脅著人類的生存及發展。盡管法律承認環境權作為一項公民基本權利，對保護公民環境權益尤為重要，但是在理論界，環境權在其自身性質、內容、范圍等方面還存在著較大爭議，直接將環境權被法律予以承認還有待論證。因此如何從法律的角度開辟新的道路，使得公民有關環境權益得到充分保障成為亟待解決的問題。

公眾行使環境權利和獲取相關的利益應當以國家的法律法規為依據。新修訂的《環境法》規定：一切單位和個人都有保護環境的義務；公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。新修訂的《環境法》雖然對公民在環境中享有的實體性權利沒有做出具體規定，但是公民在環境的治理與保護中享有知情權、參與權與監督權，這些權利從程序上予以保護公民的環境權益。在對公民是否享有環境權爭論不止的情況下，我們可以從公民現有的和應當享有的有關環境權益出發，實現保障公民合法環境權益的目標。

一、有關公民環境權益體系的構建

依照最新的《環境法》規定，公民享有的對環境信息的知情權、環境治理與保護的參與權與監督權都屬于保護公民有關環境權益的權利，但是此三項權利不足以充分達到保護環境和公民環境權益的目的。根據在京津冀區域內的問卷調查，68%的調查者不知自己擁有此三項權利，公眾在自身保護環境所擁有的權利都不知的情況下，又何談通過法律的手段保護自己的環境權益？若公民自覺地以此三項權利作為依據切實地參與到環境保護中，就要調動公民參與環境保護的積極性，使公民自身的權益與環境權益相結合。筆者認為，解決以上問題的思路應該分三方面，第一，完善相關制度和法律法規，有針對性地保障公民環境知情權、參與權、監督權；第二，確認公民享有清潔、健康生存環境的權利；第三，確立該四項權利的具體權能和限制，明確環境侵權案件法律責任，切實保護公民的合法環境權益。在法律中確立公民享有清潔、健康環境的權利，公民為確保自身生存環境的質量，就會在法律范圍內積極了解環境信息（知情權），參與環境管理和決策（參與權），監督政府和企業的環境行為（監督權），公民對政府和企業環境行為的監督又使得公民更好地享有清潔、健康環境的權力。這樣一來公民知情權、參與權、監督權和享有清潔、健康環境的權利彼此間相輔相成，成為一體。

二、當下公民環境知情權、參與權、監督權存在的問題以及思考

環境具有公共性，與每一位公眾的環境權益密切相關，公民應當享有環境信息的知情權、參與和監督環境保護的權利來保障自身生存環境的權益。盡管近年來國家制定保護公民對環境知情權、參與權、監督權的法律規定，但是就目前的環境狀況和公民對該三項權利的參與程度來看，對公民環境知情權、參與權、監督權的保護任重而道遠。

（一）制度建設不足

近些年來，為保護公民環境知情權、參與權和監督權，國家建立了如環境聽證制度、環境信訪制度、環境影響評價等來保護公民有關環境權益。但是國家、企業在相關環境行為中始終處于強勢地位，公民在社會中處于個體、分散的弱勢地位，在有關環境權益保障方面還是處于受保護地位，比如公民環境信息的取得、公民參與和監督環境行為的成本等。筆者認為首先應該完善政府環境信息公開制度。環境信息的充分公開，公民才能對環境信息充分了解，公民對環境信息的充分了解，才有參與和監督環境保護的可能。此外可明確與適當擴大環境信息的公開主體，包括政府、企業、環保組織。環境信息要及時有效，建立公民環境信息知情、環境保護與監督的銜接機制，通過該機制降低公民行使權利成本，提高公民維權效率。

（二）環境權利救濟途徑的缺失

《環境法》明確規定公民享有環境知情權、參與權、監督權，但是對于這些權利在行使過程中受到侵害，如何救濟并沒有做出具體規定。比如第五十七條“公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。”但是公民、法人和其他組織在舉報程序、方式以及舉報人相關信息一旦泄露如何救濟等問題均沒有作出規定。表1是近五年環保部010-12369接受的環保舉報案件的數量統計，從表中可以看出環保部受理的比重維持較低的水平，假如在舉報的案件中的確存在不實，也應該有一個專門的平臺或機構予以審查、發布未被受理的原因。

筆者認為對于環境知情權、參與權、監督權的權利救濟可以從以下幾方面入手。

1.完善權利司法救濟與行政救濟制度。當公民環境信息知情權、參與權、監督權受到侵害，向有關部門反映仍不能及時得到救濟時，公民可以將相關污染環境的企業、單位和個人作為被告向法院提起訴訟。另外當政府沒有正當理由拒絕公民的環境信息知情權、環境保護參與權、監督時權時，公民可以通過提起行政復議或者提起行政訴訟來保護自身環境權益。

2.建立保障有關環境權利的行政考核制度和行政問責制度。用法律手段將保障公民環境知情權、參與權、監督權納入政府年度考核，使其成為政府的一項法定義務；當公民環境知情權、參與權，監督權因政府不作為受到侵害時，應當追究相關人員的責任。endprint

3.建立環境權利賠償制度。我國《憲法》第四十一條第三款規定“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”但是目前在我國的國家賠償制度中并沒有關于環境權利侵害后對權利人救濟的規定。所以筆者認為環境法中應該設專章規定環境知情權、參與權、監督權等環境權利受到侵害后的賠償制度，比如，當公民因為環境知情權、參與權、監督權不能得到有效救濟而遭受到重大損害時，可以通過司法途徑對政府的不作為的環境行為提起行政訴訟要求國家賠償。

（三）行使環境權利的意識淡薄

當下我國公民對環境保護事業的參與是明顯不足的。盡管環境法規定公民負有環境保護義務和享有環境信息知情權、參與權、監督權，但是一方面在環境保護中國家是真正的管理者，環保行業隸屬多部門，公民參與環境保護成本高和效率低，另一方面公民長久形成環保靠政府，自身環境權利意識淡薄，對影響環境建設項目缺乏了解的積極性。針對這個現狀筆者認為：

1.建立激勵機制。對于增強公民環境權利意識的這個問題，國家要充分發揮在環境保護過程中管理者的作用，運用國家在經濟、技術等方面的優勢地位，如激勵環保產業和環境綜合利用、開發的法律規定，也應該激勵公民對環境信息的知情、對環境保護的參與和監督，增強公民環境權利意識，比如國家可以制定法律規范獎勵因積極參與、監督環境保護而避免惡性環境事件發生的單位和個人。

2.發揮環保組織作用。由于環境保護利益的公益性和散在性特征，以公民為主體的環保組織對于強化公民環境權利意識具有重要作用。環保組織可以通過環境保護宣傳與倡導、走進社區、學校、鄉村、以舉辦講座、發放宣傳資料、培訓環保志愿者、出版環保書籍的形式，多渠道、多方式地增強公民環保意識和權利意識。同時環保組織應多接近社會，這些活動不僅可以彌補政府、企業在保障公民環境知情權、參與權、監督權過程中的不足，另一方面也可以起到傳達民意、監督政府和企業違法環境行為的作用，間接地保障公民的環境權益。

3.發揮大眾傳媒作用，提高公民對環境信息知情的效率和降低參與、監督環境行為的成本。環境信息的獲取是公民行使環境參與權、監督權的前提條件，大眾傳媒應當把對環境信息的傳遞作為一種社會責任，及時、有效、準確地向社會公眾傳達。政府和媒體應建立環境信息互動機制，包括媒體定期報道政府環境監測信息，披露不法環境行為和不實環境信息，此外政府和媒體要對環境信息嚴格監管，減少虛假環境信息誤導公民行使環境參與權、監督權。

三、對承認公民享有清潔、健康環境的權利的思考和建議

良好的環境是公民生存的基本條件，也是作為一個人應當有的權利。根據《環境法》規定，公民有義務保護環境，同時也有權利獲取環境信息、參與和監督環境保護，但是公民對環境信息的知情權、參與權和監督權只是程序上對公民的環境權益加以保護，相關法律并沒有直接規定公民有享有清潔、健康環境的權利，當公民生活范圍內的清潔、健康的環境遭到破壞時，卻不能直接向法院提起訴訟，要求相關破壞環境的主體承擔侵權責任。當然，之所以公民享有清潔、健康環境的權利遲遲得不到承認，一方由于公民環境權的性質、內容、范圍具有不確定性及其與傳統法的權利的交叉和沖突，環境權的確立還存在極大的爭議；另一方面是國家承認公民享有清潔、健康環境權利為實體權利，那么就會很容易引起以該實體權利為基礎的訴權的濫用以及訴訟成本的增加。

筆者認為我國法律應當承認公民享有清潔、健康環境的權利。環境作為人類生存與發展的必需物，具有公共性，因此公民對環境所擁有的權能應與物權不同，應該不排他性地行使該權利。該權利應該包括對自身生存環境的占有、使用、收益的權能，并且權利人對環境客體不享有絕對支配權，也就是當公民個人在行使自己享有的清潔、健康的環境權利時，不得妨礙他人行使該權利。因此法律承認公民享有清潔、健康的環境權利后，要對該權利使用進行合理限制防止該權利的濫用。

公民享有清潔、健康環境的權利具有重要意義。第一，公民享有清潔、健康的環境權利后，公民的環境信息權、對環境保護的參與權、監督權就有了權利依據，公民享有清潔健康環境權與環境信息知情權、參與權、監督權、前后密切銜接，形成一個整體，對提高公民維權意識和參與意識具有重要作用；第二，增加公民環境權益遭到損害時的救濟途徑。公民擁有清潔、健康環境權利后，當自身環境權益受到損害時，公民可以通過司法途徑要求給自己造成損害的違法環境行為的主體承擔相應的侵權責任；第三，可以與環境公益訴訟制度互為補充，我國環境法對環境公益訴訟的發起主體做了限制，主要為依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織和人民檢察院，而這些組織和檢察院并不可能在保障公民環境權益法方面充分發揮作用，因此確立公民享有清潔、健康的環境權利，公民可以通過私力救濟，以彌補環境公益訴訟救濟的不足。

[責任編輯：張東安]endprint