環保NGO在公益訴訟中的困境與解決

宋春婉

[摘要]文章認為，現階段我國提起公益訴訟的環保NGO數量以及達到的公益訴訟立案標準的案件數量明顯不足，而這又與社會出現的環境群體性事件增加的態勢有著明顯沖突，環保NGO在新修訂的《環境保護法》中被賦予了公益訴訟主體資格，但是在實踐過程中其作用并未得到有效保障，所面臨的立法困境仍需要對其在制度上以及政策上給予激勵，明確其在公益訴訟中的重要價值與作用。

[關鍵詞]環保公益組織；公益訴訟；立案標準；立法困境

一、背景及立法現狀

中國近三十年的經濟騰飛創造了“中國奇跡”，但與此同時如水資源惡化，霧霾嚴重等環境問題，也受到了公眾的關注，公民的環境權受到前所未有的挑戰，公益訴訟逐漸進入大眾視野，受到普遍關注，除了公益訴訟中公眾所熟知的公民個人、檢察機關等主體之外，環保NGO也將在以后的環境民事公益訴訟中起到越來越重要的作用。

在立法方面，2010年最高人民法院制定并發布《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》（法發[2010]18號），明確規定了“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為”。2013年新《民事訴訟法》第55條，對污染環境，危害眾多消費者合法權益與損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，這就在法律制度方面為公益訴訟的合法存在提供了法律支持。2015年實施的《環境保護法》對公益訴訟中的社會組織資格進行界定，進一步完善了公益訴訟。2016年最高院頒布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》又為公益訴訟實施掃清了法律法規障礙。環保NGO作為法條中有關組織的一員，在公益訴訟中起到監督與替補作用，在此，需要對環保NGO作一個概念性歸納，環保NGO具有很強的公共利益性質。解決我國環境保護公益訴訟面臨著尷尬與困境就是NGO作為非政府組織相對于公益訴訟的價值所在。

二、環保NGO在公益訴訟中面臨的困境

我國環保公益訴訟案例數量較少，根據環境公益訴訟大數據報告，在地域分析方面，自2013年至2015年全國環保公益訴訟案件主要集中在江蘇、云南、福建、廣東、陜西、貴州六省份，其中江蘇11例，云南3例，陜西2例，海南2例，山東貴州福建各1例。從時間分析方面，在新環保法實施背景下，有資料顯示從2015年1月初至3月底，公益訴訟中由環保公益組織提起的立案數量僅有4例，并且大多為中華環保聯合會為主體進行公益訴訟，由此可見我國公益訴訟數量有限并且提起主體十分單一。從個體分析方面，以環境問題相對突出的貴州省為例，其統計結果顯示與該省近年大幅度增加的環境糾紛現狀相比，公益訴訟提起的比例十分低，由此得到徹底解決的環境糾紛案件比例不足1%。由此我們得出結論，環境公益訴訟地域分布不均衡，訴訟提起數量過低，提起主體過于單一，公益訴訟解決案件比例低下。無法充分發揮環保NGO在環境民事公益訴訟中的作用。在環境問題日益惡化的當下，我們有必要建立健全環境民事公益訴訟制度，而制度的建立離不開具體的操作與實踐，環保NGO作為公益訴訟主體中的重要成員，其作用是顯而易見的，在具體操作與實踐中，我們應當借鑒學習國外環保NG0在公益訴訟方面的先進經驗，逐步提高公眾和政府的環境意識，實現環境權救濟的最大化。當前困境具體在于：

（一）環保NGO的原告資格不明確

我國理論界對于環境訴訟的原告資格范圍方面仍然存在著一定的爭議。在起訴優先級方面，公民個人優先于環保公益組織，環保行政部門與檢察機關置后，各個主體共同促進環境公益訴訟的進行。然而，現行法律未對提起公益訴訟的機關、組織作出合理明確的規定。以上有關問題還需要立法和司法進行進一步解釋和界定。例如“法律規定的機關和有關組織”這一表達方式，可以認為這句話是法律規定的機關或者法律規定的有關組織，也不夠具體明確有關組織的具體界定范圍。

（二）環保NGO的舉證機制不合理

多數司法實踐往往具有滯后性，跟法律規定不盡相同，受害人仍需承擔舉證責任，使得權利的維護十分艱難。我們應當不斷完善司法，突破原有舉證制度，建立一套更加科學、合理的舉證機制。

（三）環保NGO的訴訟費用承擔不合理

我國法律規定環保NGO向人民法院提起訴訟應當預交案件受理費用、申請費，這些法律規定對于環保NGO來說是一個巨大的障礙。我國目前面臨的環境問題需要一種新的訴訟費用承擔機制進行運作。

（四）環保NGO獲得法律援助資格模糊

我國法律目前規定的援助對象通常是在經濟上困難且沒有委托代理人的公民，然而NGO作為一個非盈利性質的社會組織，其并不符合申請法律援助的條件，因此，環保NGO獲得法律援助困難，將NGO納入法律援助的范疇，對于解決我國目前的環境惡化問題十分迫切和必要。

三、走出困境的對策

首先，2014年最新制定的環保法中并無清楚地界定環境行政公益訴訟具體操作細則，司法解釋僅規定環境民事公益訴訟相關條款，未對環境行政公益訴訟進行涉及。根據現有《行政訴訟法》以及在實踐過程中行政機關在環境保護方面常常出現不作為或者亂作為的現象，這就需要具體部門制定出環境行政公益訴訟有關條款，保證環境NGO組織在具體環境行政公益訴訟過程中有法可依。

其次，對于環境公益訴訟主體資格設置應當寬松。因為我國環保NGO組織發展歷史尚短，許可民間既有環保NGO性質的組織也應適當降低訴訟門檻，準許其納入訴訟主體資格，這樣將更有利于從根本上改善我國公益訴訟過少的困境，根據我國法律規定，公益訴訟費用由原告承擔，這使得除了降低訴訟門檻之外，可以學習國外的有關做法，給予NGO經濟支持，例如美國《瀕臨物種法》授權法院在認為正當時由當事人承擔律師費用或者將訴訟相關費用判由敗訴被告方承擔，減輕原告訴訟的經濟壓力。

第三，我國公益訴訟困境的出現，相關部門應當給予必要政策、經濟支持。例如給予環保公益組織一定的稅收優惠，這里我們依舊要借鑒國外先進經驗即建立系統嚴謹的環保公益組織稅收法律法規，在稅收優惠政策方面給予其支持和鼓勵，使得環保公益組織的稅收優惠地位切實得到真正的確認，從根本上解決目前國內僅有2%的環保公益組織享受到稅收減免的尷尬現狀，使得廣大環保NGO組織可以得到優惠政策與支持。最后，環保NGO自身還需加強自身專業素質的培養以及自身運營，這主要是指引進高素質環境專業人士并且加強與高校之間的合作，提高應訴能力，對于其自身良性運營狀況，我國可以借鑒國外多元化籌資方式將公眾募捐、企業投資、政府補貼相結合實現資金良性循環，實現其經濟獨立。

除了以上對策，環境公益訴訟還應當重視激發公眾的積極性，因為環境公益訴訟十分需要有公眾的熱情參與支撐，我們在充分要求政府在立法方面例如要求其制定嚴格的環境公益訴訟條款以及給予必要的政策、經濟支持，以及執法方面例如對污染企業嚴格執法，主動搜集各地污染企業，積極組織推動環保公益訴訟的同時，我們仍要十分清醒地認識到政府在推動環境公益訴訟的前期作用十分重要，但是要使得其之后的發展進程更加健康持久就需要發動群眾的力量。而且在起訴優先級方面，公民個人優先于環保公益組織，環保行政部門與檢察機關置后的訴訟順序，使得公眾積極參與公益訴訟的熱情得以激發，讓公眾的參與終將成為政府開展公益訴訟工作的重要的有益補充，讓環保事業以及環境公益訴訟在公眾的參與下獲取最大的效果。

四、結語

我國目前正處于經濟發展的轉型階段，環境問題成為突出的不可忽視的關鍵問題，同時也是以環境侵權為代表的各種環境公益訴訟層出不窮，環保NGO作為區別傳統環境保護的一個新興力量提起環境公益訴訟已經成為世界潮流，也是未來我國環境公益訴訟發展的必然趨勢。對于此，我們更應當不斷完善立法司法措施，明確環保NGO的原告資格，完善環保NGO公益訴訟舉證機制，降低環保NGO承擔的訴訟費用并且給予環保公益組織例如稅收優惠等政策、經濟支持，明確環保NGO獲得法律援助資格，實現為NGO提起環境公益訴訟提供更加合理的立法技術設計，同時，NGO自身還需加強自身專業素質的培養以及提高自身運營能力，應當重視激發公眾參與公益訴訟的積極性，從而走出NGO提起環境公益訴訟的現實困境。

[責任編輯：張東安]endprint