行政復議與行政訴訟中證據審查的銜接分析

劉召生

[摘要]行政復議和行政訴訟是保障行政相對人合法權益的主要渠道，是化解行政爭議的有效機制。因此，行政復議與行政訴訟的有效銜接以及充分認識銜接過程中證據審查的效力，是有效提高二者作用與功能的關鍵所在，也是我國建設社會主義法治國家的基礎保障。文章概括了行政復議和行政訴訟的共同屬性，行政復議證據審查的現狀和問題，對二者間證據審查銜接的必要性和具體問題進行了分析，并就行政復議證據制度的完善提出明確證據的證明力標準、確立第三人舉證規則和建立證據交換制度等三項建議。

[關鍵詞]行政復議；行政訴訟；證據審查；銜接

一、行政復議和行政訴訟的特點

行政復議是指公民、法人或者其他組織（以下統稱行政相對人）認為行政主體的具體行政行為，侵犯了其合法權益，依照有關法律規定，向國家有關機關提出行政復議申請，行政復議機關根據國家法律規定，對該具體行政行為進行合法性、準確性和適當性審查，并做出行政復議決定的行為。

行政訴訟是行政相對人認為國家有關行政主體和工作人員，以及享有國家法律制度、行政準則授權的組織作出的行政行為侵犯其合法權益，向人民法院提起的訴訟?！缎姓V訟法》第一條開宗明義，明確了行政訴訟的立法宗旨：保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政糾紛，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政主體依法行使職權。從《行政訴訟法》的立法宗旨看，行政訴訟法是一種“民告官”的法律制度，法院通過對案件的審理，對行政行為的合法性進行審查，解決行政行為存在的爭議，保障行政相對人的合法權益。

通過以上分析可以看出，行政復議和行政訴訟的共同屬性有以下幾點：第一，利益保護性。由于行政主體違背國家相關法律法規和在行使職能時出現錯誤行為，而對行政相對人的權利和行為造成損害，二者都具有保護性，最終達到行政相對人的權利受國家保護的目的；第二，法律監督性，即對行政主體來說，二者對于行政主體具有約束力和監督權，對其行政行為是否合法有效行使具有重要意義。

二、行政復議的證據審查

（一）現行法律法規對行政復議證據的規定

《行政復議法》和相關條例在證據方面內容主要有以下幾處：一是《行政復議法》第三條第2款、第二十二條和《行政復議法實施條例》第三十三、三十四條指出，復議機構具有調查取證的權利；二是《行政復議法》第二十三條第1款、第三十六條規定了被申請人的舉證責任、舉證期限和違反規定的法律后果；三是《行政復議法》第二十四條禁止被申請人在復議過程中自行收集證據；四是《行政復議法實施條例》第二十一條規定了申請人的舉證義務；五是《行政復議法》第二十三條第2款規定了當事人查閱證據的權利；六是《行政復議法》第二十八條對復議機關審查證據進行了原則性規定。

由此可知，行政復議證據主要來自三個渠道：被申請人收集、提供的證據，申請人收集、提供的證據，行政復議機構依職權調取的證據。

（二）行政復議證據審查中出現的難題

《行政復議法》及相關條例對行政復議證據沒有進行具體全面的規范，行政復議證據制度存在很多漏洞，導致行政復議證據審查面臨實踐難題。

1.行政復議證據種類

當前行政復議證據審查面臨的主要問題在于證據種類的規定不明確。《行政訴訟法》對證據種類進行了嚴格劃分：書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見以及勘驗筆錄、現場筆錄。但《行政復議法》沒有對證據進行嚴格的分類規定，這是行政復議證據制度的缺陷，導致行政復議制度也存在漏洞。

2.行政復議證據審查程序

根據《行政復議法》第二十二條和《行政復議法實施條例》第三十三條的規定，行政復議在進行證據審核工作時，以書面審查為原則，以復議機構調查、組織聽證為例外。但是，書面審查的規定過于原則，缺乏審查程序的規定，如果僅僅根據該案件承辦人員的個人主觀意見，對證據是否有效進行評判，對整個案件的結論難以有說服力；在行政復議申請人提出有關請求，復議機關認為該請求有必要進行后續的進一步核實和聽證等情形中，證據審查的范圍也沒有明確規定，導致行政復議證據審查的有效性與真實性存在一定限制。

三、行政復議與行政訴訟證據審查的銜接

行政復議在解決申請人與行政主體二者之間的行政糾紛的時候，為行政機關提供了內部監督；而行政訴訟則為行政機關提供了外部監督。二者的主要目的是解決行政爭議，如何將二者進行銜接是提升二者價值體系的關鍵所在。因此，解決行政復議中證據規則的沖突、明晰證據使用效力，才能保證行政復議機關準確認定案件事實和保障行政復議程序地有效進行。

（一）證據審查銜接的必要性

行政復議程序的核心是證據審查，行政復議機關應當根據證據和案件事實之間的關系對各種證據的證明力作出判斷?！缎姓妥h法》及其實施條例對證據種類、證據審查和效力、第三人舉證責任等方面均未作出規定，導致在實踐中進行事實認定沒有統一的證明標準。而《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《行政訴訟證據規定》）從舉證責任分配和舉證期限、提供證據的要求、調取和保全證據、證據的對質辨認和核實、證據的審核認定等方面作出了明確的規定，這些規定中除了調取和保全證據是專屬司法權，對于其他規則，復議機關均可參照適用⑤。原因如下：

1.建設法治國家的需要

行政復議和行政訴訟，有效保證了公民的合法權益，解決了行政爭議的處理難題，對行政主體的行為規范起到良好的監督和約束。解決行政爭議、維護社會和諧是二者的主要目的，在這個基礎上，需要將行政復議與行政訴訟進行有效銜接，不斷完善這兩項制度，發揮其應有的效力。行政復議機關參照適用《行政訴訟證據規定》，既能有效化解行政爭議，又能促使行政主體依法行政。

2.行政復議仍需接受司法監督

根據我國現行行政復議體制，除國務院部門或者省級政府對其自身的具體行政行為而作出的復議決定，行政相對人可以向國務院申請最終裁決外，行政復議機關的其他復議決定都不具有最終效力，行政相對人如果對該復議決定有異議，都可以提起行政訴訟（復議機關作為共同被告或者單獨被告）。如果行政復議程序不執行《行政訴訟證據規定》，不符合行政訴訟統一證據審查標準，在訴訟中，復議決定容易被人民法院否決，復議機關的監督權就會受到影響。endprint

3.行政訴訟證據規則具有全面系統的特性

系統的證據規則是具體的操作規程，對行政機關及其執法人員具有明確的指導性。同時，證據規則能夠規范和約束行政復議機關采信證據的裁量權，使行政復議行為處于法律的約束和當事人的監督之下，從而保障行政復議的公平、公正?！缎姓V訟證據規定》從舉證責任的設定、舉證的期限、證據的要求以及證據的認定作出了全面的規定，填補了行政復議證據規則缺失的空白。

（二）證據審查的銜接分析

1.行政復議中被申請人收集的證據的訴訟效力

《行政復議法》第二十四條規定：“行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或個人收集證據?！睆脑撘幎ㄖ锌梢钥闯?，行政復議程序中，行政主體自行向申請人或其他有關組織或個人收集證據屬于嚴重的違法現象，違反了法定的證據收集程序。這條規定的主要矛盾在于：被告（被申請人）在獲得行政復議機關許可后，收集到的證據與法定的證據收集程序是否相沖突。

“先調查取證后裁決”是行政主體作出具體行政行為應當遵循的一項基本原則，依照該原則，行政主體不能以事后收集的證據來證明已經作出的具體行政行為是合法的。被告（被申請人）在行政復議過程中，雖然經過復議機關的同意，但仍是作出具體行政行為后取得的證據，因此不能當做符合法律要求的行政行為的復議證據使用。根據實際情況的不同，這項規定也會有例外發生。《山東省行政復議條例》第二十五條第（二）項規定：“在行政復議過程中，申請人或者第三人提出了在被申請人作出具體行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的，經行政復議機關準許，被申請人可以進行證據補充。”在此，還要強調的是，被告（被申請人）在行政復議過程中所收集的證據，只能作為申請人（或者第三人）提出的反駁意見或者新提出證據不成立的證明，不能對具體行政行為合法與否進行直接證明，其只具有間接證據的使用效力，應該合理區分。

2.行政復議中復議機構的補充證據的訴訟效力

《行政復議法》第二十二條、《行政復議法實施條例》第三十三條規定，在行政復議過程中，相關的行政機構可以通過實地調查、組織聽證等形式收集和補充證據。但《行政復議法》及其實施條例對復議機構收集補充的證據如何采用沒有明確的規定。那么，復議機構在行政復議過程中，對被申請人的具體行政行為是否可以有收集和補充的證據證明，法院在作出駁回原告訴訟請求時，能否可以以此為依據，分析如下：

《行政復議法實施條例》第四十七條第（二）項規定：“認定事實不清，證據不足，但是經行政復議機關審理查明事實清楚，證據確鑿的，行政復議機關可以決定變更”；《山東省行政復議條例》第二十九條規定：“行政復議機構收集的證據，不得作為維持被申請人作出的具體行政行為的根據”，從中可以看出，在行政復議中，由復議機構收集和提供的證據，不能證明被告（被申請人）作出的具體行政行為合法，但可以將其作為變更原具體行政行為的具體依據。根據《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第三十一條第2款“復議機關在復議過程中收集和補充的證據，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據”的規定，結合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十一條關于“復議機關在復議程序中收集和補充的證據，不能作為人民法院認定原具體行政行為合法的依據”的規定，被告向人民法院提交其作出被訴行政行為前所獲得的證據，不能證明該行政行為合法，但是，復議機構在復議程序中收集、補充的證據，能夠證明被訴行政行為合法的，人民法院也必須作出撤銷、部分撤銷或者確認違法的判決。這之間存在明顯的矛盾關系：在使用復議機構收集的補充證據來證明行政行為合法的情況下，變相證明了行政主體在調查決定階段的證據不足。如此，復議機構取得的有利于行政主體的證據，在行政訴訟中能否被采納，成為矛盾焦點。由于行政主體在行政程序中取證能力的限制，人民法院判決撤銷并重作，行政主體仍無法取得相關證據，導致相關行政決定難以作出，這不利于維護社會管理秩序，特別是當法律關系涉及多方當事人時，可能會使他人的合法權益受到侵害。所以，筆者認為人民法院也應當尊重復議機構的正當權利，有選擇地采納復議機構取得的證據，特別是對行政主體已盡調查之責卻無法獲取的證據應當采信，而不應一撤了之。

3.行政復議中未提交證據在行政訴訟中的效力

《行政復議法》第二十三條規定：“被申請人應當自收到申請書副本或申請筆錄復印件之日起10日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料?！币虼?，向復議機關提交所有收集到的相關證據，既是被申請人的責任也是被申請人必須要履行的義務；如果在行政復議中確實存在沒有提交的證據，則違背了法律的嚴肅性，一切未提交的證據不能在行政復議中使用，不作為判定行政主體具體行政行為的依據。根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十一條“作出原具體行政行為的機關在復議程序中未向復議機關提交的證據，不能作為人民法院認定原具體行政行為合法的依據”的規定，未提交的證據也無法作為行政訴訟中人民法院判斷行政主體行政行為合法的依據。

四、完善行政復議證據制度的幾點建議

（一）明確證據的效力標準

以《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》為基礎，對行政復議證據的證明效力做出規范的制度標準，確定同一待證事實不同證據之間的效力問題，使行政復議與行政訴訟在證據確認上相銜接。

（二）確立第三人舉證規則

對作出的具體行政行為，《行政復議法》只要求相關行政主體負有舉證義務和責任，對于申請人或第三人的舉證責任沒有進行明確的規定。第三人參加行政復議，有提出復議意見的合法權利，可以提出相關證據。第三人在舉證對象方面，與其針對的原具體行政行為之間，可以是申請人的擁護者，也可能是異議者。因此，第三人的舉證行為會對申請人或者被申請人一方有利，從利益平衡的角度分析，行政復議證據制度中應當確立第三人舉證規則。

（三）建立證據交換制度

參照《民事訴訟法》的規定，建立證據交換制度。行政復議機構在被申請人（行政主體）提交證據依據之后、決定組織聽證之前，組織各方當事人將能夠證明各自主張的所有證據進行交換，交流復議案件的事實和證據方面的信息。通過證據交換制度，保證各方當事人復議地位的實際平等，有助于明確行政復議爭議焦點，能夠有效減少復議后訴訟情況的發生，對于當事人雙方的和解也有促進效果，較好地提高辦案效率。

[責任編輯：農媛媛]endprint