PPP項目政府采購機制研究

蔡君賢

[摘要]PPP是指政府與私人組織之間，合作建設城市基礎設施項目。其區別于一般的政府采購行為，但又適用于政府采購制度。PPP項目在環境污染治理領域的應用，極大推進了環境污染治理的進程。然而，PPP項目在環境污染治理領域的采購仍然存在困難。文章以環境污染治理領域的PPP項目政府采購機制為研究對象，提出要讓PPP模式在環境污染領域更好地落實，應該明確政府角色，合理配置人員，提高專業程度，認清成本優勢，構建多方位的監督體系，提高程序的透明度。

[關鍵詞]環境污染；PPP項目；采購制度

近幾年，PPP項目在環境污染治理領域如雨后春筍般層出不窮。PPP模式的推廣，為環境污染治理帶來了新契機。然而，我國PPP立法還處于初級階段，目前還未出臺一部正式的PPP立法。其中，對于PPP項目的采購方式是一個亟待解決的問題。

國務院以及財政部已經通過各種文件的形式表明PPP項目采購應該適用政府采購法律制度的態度。財政部于2015年2月《2015年政府采購工作要點》中的第二個要點是大力推行將PPP項目納入政府采購管理工作，并將其納入推進政府購買服務的改革工作中。《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》中：“實施單位應當根據經批準的實施方案，按照政府采購有關法律制度規定程序選擇社會資本，并進行公示。”

從立法趨勢上看，我國立法者的觀點是直接將PPP項目采購列為政府采購的范圍內，適用《政府采購法》，其采購方式也與一般的政府采購方式相同。雖然PPP項目采購被直接列入了政府采購的范圍內，但PPP項目采購與傳統政府采購仍存在一定的區別。

一、環境污染治理PPP項目采購和傳統采購的區別

傳統的政府采購是直接購買市場上現存的產品或服務，而PPP項目是社會資本合作者根據政府要求，制定解決方案，而后雙方簽訂長期采購合同。社會資本合作者承擔主要的財務風險與市場風險，政府向社會資本購買長期服務。也就是說，在這個過程中政府只是一個引導者與監督者，只負責采購過程中的資金管理，并為此制定規則、做好監管工作。PPP項目采購與傳統政府采購的主要區別如下：

（一）資金投入方式不同

傳統的政府采購使用財政性資金進行采購。《招標投標法》和《政府采購法》中都規定：招標、采購啟動的前提是資金已經落實到位。而PPP模式目的是為了引入社會資本，更好地提供公共產品，特別是在環境污染治理領域。PPP模式的社會資本合作者不僅僅需要提供建設、運營等服務，還需要提供項目所需資金。最終，通過經營或為社會提供服務收取服務費用等方式取得回報。

（二）合同關系不同

傳統的政府采購模式把基礎設施的建設階段和運營階段分開進行。由不同的企業來建設和運營，政府負責在每一階段的監督并銜接好各個部分的合作關系。PPP模式下，政府將基礎設施的建設階段和運營階段綁定在一起。政府與一個社會資本合作者簽訂一整套的合同，由社會資本合作者既負責基礎設施的建設又負責其運營。政府通過購買服務、股權合作、特許經營等方式，與社會資本合作者利益共享、風險分擔，建立了長期的合作關系。PPP項目的合同體系包括項目合同、融資合同、股東合同、運營服務合同、工程承包合同、產品采購合同和保險合同等。PPP項目合同關系比傳統合同關系要復雜得多。

（三）合同內容不同

傳統政府采購中招標采購項目、招標采購范圍及內容都是明確的、固定的，其內容詳細、描述嚴謹，設計指標、技術要求、貨物采購數量、規格和技術要求等都有明確的標準。PPP項目采購文件中，政府和社會資本者合作之間相互合作的內容、盈利模式、利益分配、風險分擔機制，以及技術、服務要求等都是可變化、非固定的。

（四）合同期限不同

傳統政府采購招標采購項目的合同服務期限都較短。PPP項目即是從項目一開始的可行性研究、方案設計、項目融資、工程建造、項目運營、維護直至終止、移交的一個完整周期，合同期限貫穿始終，時間相對較長。BOT（建設一運營一移交）、TOT（轉讓一運營一移交）等運作方式，其合同期限一般為20-30年。

（五）風險承擔方式不同

傳統政府采購項目中合同期限比較短，合同的內容清晰，只需按照現有的商業模式、技術標準、規范要求等進行，合同雙方風險小。政府主導整個項目的運營，承擔主要風險。PPP項目需要考慮方案設計、項目融資、工程建造、項目運營、維護直至終止、移交整個項目的工作內容以及合同期內所有可能影響項目進行的因素，項目的時間長，不可控因素多，風險大。PPP的理念之一是風險共擔，在PPP項目的采購過程中，政府和社會資本合作者需要明確項目風險的分擔機制，合理分擔，降低雙方的風險，達到共贏。

（六）追求的價值目標不同

在環境污染治理領域公共基礎設施的建設中，政府按照傳統的政府采購制度進行采購時，政府占主導地位，由于政府的權責與組織目的，“公共利益最大化”成為唯一的目標。而PPP項目中，由于社會資本在投資時期，其本質目的在于個人利益最大化。投資企業會根據需要，創建出一套最優方案，高效滿足產品需求。另一方面，畢竟是公共設施的建設，公益性質是必然的，所以PPP項目有著“個人利益”和“公共利益”的雙目標。

二、直接適用采購制度的障礙

PPP項目采購與政府采購制度有著許多的相似之處，但兩者畢竟不是完全相同的事物。PPP項目直接適用傳統的政府采購制度不論在理論上還是在實踐中都存在一定的障礙：

1.從法律規范方面，《政府采購法》及其配套的法律法規、政府采購范圍與PPP項目采購的范圍不同。政府采購與PPP項目采購的范圍有重復又有；中突。政府采購有著與其自身相適應的采購方式與程序，但不合適直接適用于PPP項目采購。

2.從機構人員設置方面，目前的政府采購機構，其能力與PPP項目需要的要求相去甚遠。我國PPP模式發展較晚，各方面的經驗都比較欠缺，缺乏風險分析、法律、財務、項目管理這類必不可缺的專業人才和機構，而關于大型PPP項目的采購實踐經驗也是少之又少。endprint

3.從需求設計方面，PPP項目采購中盈利模式、利益分配、風險承擔都是可變化、非固定的，需要政府和社會資本合作者不斷交流溝通才能形成最終采購需求方案，整個關系復雜多變面，需要考慮各方利益。但由于政府采購中的程序比較簡單，采購合同內容簡單，合同各方的權利義務關系清晰明了，采購過程也比較簡潔。相較而言，僅按照政府采購的簡單程序來設計PPP項目的需求根本無法到達PPP項目的要求。

4.從采購方式方面，《政府采購法》及《招標投標法》將公開招標確定為政府采購最主要的采購方式，并明確了不適用公開招標的范圍。公開招標主要適用于采購需求中條件和技術參數明確、完整的項目，且采購過程中不得修改。而目前多數PPP項目需要在采購過程中不斷協商以確定合同的權利義務，盲目適用公開招標只會使PPP項目采購需求無法明確、無法推進項目的順利進行。

三、PPP項目在環境污染治理領域制度適用的完善

（一）明確政府的角色定位

由于PPP項目采購人基本是政府部門，政府應由過去在政府采購的主導角色，變為供應商的監督、指導以及合作者的角色，在采購過程中更多是作為監督者和促進者。政府應該為競爭性磋商采購方式加大推廣力度，對自己的采購人員及供應商進行相關流程的培訓，從思想和機構設置上重視競爭性磋商制度，并且從流程上更加了解該制度。

（二）提高人員專業性和流動性

建議PPP項目采購人員與評審打分階段的成員進行變更，在選擇專家之前可以將專家分為兩類，一類是側重于磋商階段的比較有實踐經驗，或者比較方便與供應商進行當面對話的專家，一類是可以僅進行書面評審即可，不必花費大量時間參與項目的評審專家，這樣有利于合理利用資源，同時避免因磋商階段造成的主觀偏見，并且減少尋租行為的出現。

（三）認清成本優勢

PPP是一個全生命周期的項目，采購是其重要的一環，不能僅關注于采購環節的成本，而應該考慮采購環節對于整個PPP項目的貢獻。競爭性磋商在采購階段的時間成本及資金成本遠大于傳統采購方式的成本，這是由于PPP項目的屬性引起的。雖然傳統采購也存在合同問題，但傳統政府采購協議的擬訂并不是那么復雜，執行和監督不費力。單純按照傳統政府采購的方式進行PPP項目采購，其明顯較低的成本可能是帶有欺騙性的，可能因為其風險分析并不十分徹底造成成本超支和項目交付延期的情況。

（四）建立多位監管體系

一個良好的監督機制方能使環境污染PPP項目采購過程公平、公正、公開地進行。信息披露是實現有效的政府采購和防止腐敗的方法。

在立法層面上，設立專門的采購監督機構進行統籌監管，包括采購的立法、制度的執行，受理政府采購過程中不法行為的投訴，各級政府也應設立相應的機構監管轄區的政府采購行為。

在司法層面上，建立完善的司法救濟制度，可以讓各級法院受理關于政府采購中的申訴案件，并賦予申訴廠商及未能簽約的廠商的律師可以隨時查閱政府有關采購記錄。

讓獨立社會中介參與。除了內部監督和司法監督外，社會監督是監督環節中重要的一環，并且由于社會中介如會計師事務所、律師事務所、審計師事務所等更加具有專業性以及獨立性，這些中介組織的加入是一股強有力的監督力量，更加具有可靠性及公正性。

（五）提高程序的透明度

透明的采購過程是PPP項目中最重要的成功因素之一。一個公正透明的采購程序才是防止腐敗滋生的最重要的保障，使采購流程具體化，更加透明化減少權力尋租；頒布有關采購程序法律與規章制度，使政府采購單位與供應商能依據法規與程序進行采購活動；向未簽約供應商及社會公眾公布與政府采購簽約的供應商名稱及簽約數量，使采購結果公開，并且向未能簽約的供應商公布并解釋具體規章制度。

[責任編輯：張東安]endprint