依《核心原則》對我國存款保險制度的評估

歐敏　于恩鋒

摘要：《有效存款保險制度核心原則》已成為主要國際金融標準之一，文章以該核心原則條款為準繩對我國存款保險制度進行初步評估，發現我國存款保險制度需要進行五個方面的改進，分別涉及機構獨立性、相對獨立的早期預警和干預機制、可操作性政策、原則的細化和公眾認知體系建設。完善且有效的存款保險制度將真正成為我國金融安全網中的重要組成部分。

關鍵詞：核心原則；存款保險制度；金融安全網

存款保險制度與審慎監管、央行最后貸款人成為構成一國金融安全網的重要組成節點，美國金融保險制度建立的歷史以及2008年金融危機后各國及國際機構對存款保險制度的重視進一步在實踐上證明該制度的非凡現實意義和重要性?！队行Т婵畋ｋU制度核心原則》（以下簡稱為《核心原則》在2009年6月由巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）與國際存款保險協會（IADI）聯合推出旨在為各國存款保險制度提供最佳方案設計。《核心原則》已成為主要國際金融標準之一，并成為2008年金融危機后G20著力推動的金融改革之一，2009年G20倫敦峰會通過《加強金融體系宣言》，承諾執行包括核心原則在內的主要核心國際金融標準（宣昌能，2015），2014年BCBS與IADI對核心原則進行了修改。我國于2015年5月施行《存款保險條例》，正式成為顯性存款保險制度實施國之一。作為初創需要時間進行完善，核心原則為我國提供了最佳方案和實踐標準，本文通過分析核心原則條款，找出可能存在的日后需進一步完善的地方，以期實現該制度在我國的良性效果。

一、評估標準

核心原則及其一致性評估方法是各國和地區對域內實施的DIS進行測評的基準，將核心原則作為最優實踐來評判DIS存在的措施和實踐差距。核心原則同時也被IMF和世界銀行作為金融部門評估規劃（FSAP）對各成員DIS有效性進行評估的標準。

2009版《有效存款保險制度核心原則》有18條，2014年修訂版改為16條。2014版《核心原則》具有以下變化。

1. 對核心原則進行重組使之更符合邏輯化以利于實施。把核心原則與一致性評估方法整合在一起，新版核心原則為16條，每條之下都列出了具體的基本標準，使原則的評估更便于實施。除了原有的之外，評估方法中的6個附加標準提升為基本標準，使新版核心原則的基本標準達到96個。

2. 適應新的環境變化，尤其是2008年金融危機的影響，增強了核心原則中的對問題銀行等金融機構的早期發現和及時糾正作用，強化了存款保險機構的風險處置權力和危機應對能力。2008年的金融危機展示了DIS在維持存款人對金融體系信心中的關鍵作用。許多國家通過提高保險金額和強化基金安排穩定了金融體系。各國對DIS重視的提高反映到了核心原則的修改中。

3. 強化了某些核心原則。在機構治理、存款人償付、保險金額和籌資等方面新版核心原則都進行了強化，同時加入了IADI在相關方面做出的強化指引，如公眾認知和道德風險等領域。

4. 增加、更新、升級了某些核心原則和基本標準。增加了更多的保險機構的危機預防與管理指南，增加了多重存款保險制度的操作指南；對DIS跨境問題、危機干預與處置等核心原則進行了更新；將一些附加標準升級為基本標準。針對伊斯蘭銀行業（Islamic Banking）設置差別的伊斯蘭存款保險制度核心原則。

5. 將降低道德風險原則分散，擴展覆蓋范圍。2009年版的核心原則將降低道德風險作為單一原則，2014版核心原則對其做出了調整，不再單一設置道德風險原則，而是將其要求分散到所有相關原則和標準之中。調整的原因是IADI認為降低道德風險是體現在整個DIS體系、相關法律架構、審慎監管、早期預警、干預和危機處理等多方面的，同時也有賴于金融安全網中其他成員的參與。

二、評估結果

依照2016年3月IADI發布了《有效存款保險制度核心原則一致性評估手冊》（以下簡稱《手冊》），對我國DIS制度評估結果如下。

“大部分達標”的條款較多，主要是我國《條例》中有規定，但與核心原則相比仍然缺乏一些要素，但隨著我國DIS體系的不斷完善，這些要素要求會得到滿足。比如滿足核心原則的公共政策目標評估機制的建立、獨立后存款保險機構的內部治理機制以及與金融安全網中其他成員的關系、對保障程度動態評估機制的建立等等，這些都需要一定的時間進行完善，從而較好的滿足核心原則的要求。

“實質不符”主要表現在《條例》中僅有原則性規定沒有相應的可操作性的程序安排和措施，比如核心原則15“償付”；或者實踐中的做法不成系統，比如核心原則10“公眾認知”，現有的方式和做法未能形成一個長期的、常規的方案，沒有完整的規劃。

“不適用”是因為目前我國《條例》中沒有涉及到這些內容，無法對照做出評估。這涉及到我國DIS制度的實際情況，如核心原則3要求DIS必須運作獨立、透明、負責任、不受外界的不當干預。目前，我國存款保險基金由人民銀行管理，具體負責部門為人行下屬的金融穩定局，暫時沒有設立獨立的存款保險機構，現有的《條例》并沒有涉及到具體的內部管理和運作。應急方案、跨境議題、法律保護以及對倒閉銀行負有責任人員的處理等都未在《條例》中體現。

三、我國DIS的改進方向

（一）設置獨立的存款保險機構是我國DIS未來發展的必然

2015年3月在《國務院關于同意存款保險制度實施方案的批復》中明確由中國人民銀行承擔存款保險基金管理工作，在條件成熟時再設立獨立機構履行存款保險職能。實踐中是由中國人民銀行下屬的金融穩定局進行管理，金融穩定局又下設了存款保險制度處室。按人行副行長潘功勝的說法，目前之所以沒有設立獨立的機構考慮有兩方面，一是減少行政成本和提高效率；二是將存款保險與現有的央行金融穩定機制有效地銜接在一起，有利于制度的平穩推出和運行。在我國DIS的起步階段，這樣的做法具有有情可原無可厚非，但設置獨立機構將是必然。endprint

1. 獨立機構可以獲得相對充足的人力資源和資金預算，因此可以進行以其宗旨為目的的相對獨立的各種活動。例如實施更加完整的公眾認知體系建設，在最為普及的公眾認知渠道網站建設上，目前我國存在兩個問題，一是訪問路徑復雜，需要先登入中國人民銀行網站，然后進入金融穩定局，再在金融穩定局網頁中尋找存款保險制度版塊；二是網站相關內容很少。如果具有相對獨立機構如存款保險公司，就可以擁有正式的獨立網站、有充足的人力資源豐富相關內容，優化進入路徑、便利公眾快捷的尋找到相關信息。

2. 獨立機構是完善機構內部治理的基礎。核心原則要求DIS必須運作獨立、透明、負責任、不受外界的不當干預。因為現有機構從屬于央行，現行《條例》并沒有涉及到具體的內部管理和運作?，F有可以獲得的信息不足以對相關資源（人力、預算、薪資等）是否能支撐基金的運作做出判斷。相對于國外獨立的存款保險公司缺乏信息的透明度，至少從公眾角度看，信息不是可以容易獲得的。《條例》中只有兩個條款涉及此內容，分別為年度審計和內部工作人員管理。獨立的存款保險機構如存款保險公司是完善機構內部治理的基礎，從行政角度看，獨立的存款保險機構才會有更完善的內部運行機制和治理機制。從職能角度看，獨立的機構才能做到以平等的身份與金融安全網的其他成員進行對話，站在存款保險人的立場看待問題。

3. 對獨立機構授權。核心原則要求保險機構的職責和權力應支持公共政策目標，并清晰界定并正式明確在立法文件中。我國DIS中存在不足之一是保險機構的權力不足，按《核心原則》中的基本標準保險機構的最低基本權力包括：評估和收集保費、向其他銀行轉移存款、償付存款人、從投保機構獲取及時、準確和完整的必要信息、及時、準確和完整的獲取和共享金融安全網內的信息、強制投保機構遵守對保險機構的法定義務。

（二）強化DIS在金融安全網早期預警與干預機制中的地位

核心原則要求DIS成為一國有效審慎監管架構的組成部分，存款保險人成為早期偵測與及時干預架構的一部分，并擁有相應的權力介入。早期預警和干預是在問題銀行危及金融穩定之前對潛在的問題進行處理，是DIS成本最小化的體現之一，在金融安全機制具有非常重要的作用。因為現有的存款保險機構是在人民銀行之下，所以可能更多的對商業銀行經營風險的監管是人民銀行以央行的身份進行。銀行相關風險指標也由央行設定和監管?，F有《條例》中我國存款保險基金管理機構的權力相對較小，對投保機構存在的問題僅限于風險警示、提高保險費率或建議其他機構采取措施，沒有相對獨立的權力對投保機構進行干預。這種情形可能現在并不影響對銀行的監管，但一旦與央行分離成為獨立機構，就需要加強存款保險機構對投保機構監管的權力。

（三）對原則性規定進行細化，增強可操作性和清晰度

《條例》中原則性規定多，一些規定缺乏可操作性的具體措施。一是對償付程序進行細化。我國《條例》規定了存款人有權向存款保險機構索償的情形和償付的時限，但在其他方面沒有做出更為具體的可操作性的規定，比如存款人如何行使索償權，需要滿足什么條件，需要準備什么材料，索償的程序如何，具體應該向哪個機構申請等。這需要制定相應的細則并向社會公眾公布以便于存款人了解，從而提升心理穩定。二是明確保險保障范圍。對于保障范圍我國《條例》只有簡單的規定為本外幣存款，具體的存款種類沒有涉及。隨著金融發展水平的提高，我國金融產品種類會越來越多，銀行類產品種類五花八門，公眾會通過銀行辦理各種業務，需對DIS的存款種類給予明確，以使公眾明確的直到哪類產品是在保險保障范圍內的，哪些產品的風險要自己承擔。

（四）補充或完善相關政策和措施

對照核心原則發現我國《條例》中有很多內容沒有涉及或者不全面，為有效發揮DIS的作用，需要對其進行補充或完善。

1. 完善評估機制。DIS的公共政策目標是保護存款人利益、促進金融穩定，該目標應正式、明確并公示，DIS的設計也應從整體上反映該目標。根據《核心原則》和《手冊》所列基本標準和評分原則，我國《條例》第一條正式明確的表明DIS的公共政策目標是保護存款人的合法權益和化解金融風險、維護金融穩定。不足的地方為基本標準中的EC3，即建立常態化和定期的評估機制，按《手冊》要求這種評估包括內部評估也可以是外部評估，內部評估是保險機構對自身行為是否符合公共政策目標的自評，外部評估是由獨立的外部機構實施。

2. 在資金籌措中補充應急機制。及時充足的基金來源是提升公眾對DIS信心的重要保障，核心原則要求保險人具有隨時可獲得的基金和必需的融資機制以及時償付存款人和滿足流動性融資安排。我國《條例》中缺少緊急情況下的流動性融資安排。

3. 補充對倒閉銀行擔責人員處理規定。DIS制度可能引發的問題之一是道德風險，即投保機構在對存款進行投保之后，在資產業務經營中降低審慎態度，或將資產運用于比投保之前更高的風險業務中。2014版《核心原則》將降低道德風險置于整個DIS設計之中，對銀行倒閉負有責任人員的處理是降低道德風險的措施之一。

4. 增加對存款保險機構工作人員的法律保護。核心原則要求對DIS工作人員工作期間的非故意失誤帶來的后果給予法律保護。我國《條例》中沒有體現。

（五）建立系統的公眾認知制度

核心原則要求持續地對公眾進行DIS的認知教育，認為這有利于金融穩定實現的基本要求。雖然《條例》相關條款對償付最高限額、償付條件和期限等都有明確的規定，但我國在公眾認知建設上仍存在很大差距。我國在公眾認知項目建設上僅有有限的方式，比如《條例》實施前征求公眾意見、實施時的新聞發布會、有限的網站內容和個別央行支行的宣傳活動。原則性的條款缺少具體的操作性內容，比如對存款人索賠的條件、程序等沒有做出明確規定，存款人在遇到銀行倒閉時無法獲知如何進行索賠的信息。存款保險機構沒有系統的公眾認知項目建設，相關的信息宣傳渠道和方式較少，網站建設落后、缺少媒體宣傳。央行應該制定系統的、長期的公眾認知項目建設計劃，充分利用各種媒體渠道、使用各種方式對公眾進行DIS的宣傳和教育。豐富網站內容、提高內容訪問便利，建立官方微博、微信公眾號，利用商業銀行營業網點、新興數字媒體、傳統媒體（報紙、宣傳冊、電視、廣播等）等多種方式和渠道對公眾進行相關存款保險知識宣傳和教育，提高公眾的認知水平。發動投保機構即參保金融機構利用自身條件對存款人提供有關存款保險的內容，銀行人員尤其是一線業務人員是公眾認知宣傳建設的重要參與者，其可以向存款人提供面對面的、其他渠道不可替代的宣傳優勢。

參考文獻：

宣昌能.國際存款保險制度進展的簡要述評[J].清華金融評論，2015（05）.

*基金項目：樂山師范學院教育教學改革研究項目“基于網絡資源的金融數學專業《金融學》研究性教學的研究與實踐”（項目編號：JG2015-ZF12）。

（作者單位：樂山師范學院數學與信息科學學院。于恩鋒為通訊作者）endprint