集中連片特困地區扶貧政策效果研究

付玲　朱洪波

摘要：集中連片特困地區貧困人口多，貧困程度深，扶貧開發工作難度大，貴州省武陵山區的脫貧致富問題牽動人心，文章在精準扶貧視角下研究集中連片特困地區扶貧政策效果，研究表明，整體令人滿意，但是也存在一些亟待完善的之處。

關鍵詞：連片特困地區，精準扶貧，貴州省武陵山區，政策效果

我國經過三十多年艱苦卓絕的扶貧開發，廣大農村地區脫貧致富運動深入人心，扶貧政策效果令人振奮，但我們依然可以清楚地認識到，扶貧開發形勢依舊嚴峻，特別是集中連片特困地區，貧困人口多，貧困程度深，扶貧開發工作難度大。貴州省境內包含三大集中連片特困地區。處理好貴州集中連片特困地區的脫貧致富問題是貴州老百姓過上小康生活的前提，才能切實推動貴州經濟社會進步。

本文以貴州省武陵山區2010～2015年的數據為基礎，重點解決：以貴州省武陵山區為代表的集中連片特困地區的貧困狀況？通過這些年的努力，扶貧政策效果如何呢？為揭示以上謎底，本文擬在精準扶貧視角下分析貴州省武陵山區，通過對15個縣區的統計數據分析，以呈現集中連片特困地區的貧困狀況及扶貧政策效果。

一、精準扶貧理論

以中國扶貧發展實踐和貧困的總體特征為基礎，為了實現脫貧致富，實現“中國夢”，逐步形成了精準扶貧的基本框架。

精準扶貧是新常態下“實事求是”思想的具體體現，提倡各地依據本地實際，制定適用于本地的具體扶貧措施，針對不同地區的貧困環境、貧困農民的處境，使用有效的程序，實施有效的減貧目標識別、精確幫助、精確管理貧困問題，簡言之，就是針對特定對象，特定手段來解決扶貧問題。精準扶貧政策，突出公民參與，強調貧困人口切實參與到扶貧項目中，能夠直接有效得到財政支持、金融信貸等，政府、社會、企業和社會團體等各類主體直接與貧困戶交流合作。

我國學者對“精準扶貧”研究眾多，有從理論上研究其精準性的，有從實踐中證實其有效性的，但是總體而言，目前，學者們對其理論研究較多。從理論上闡釋精準扶貧，目前主要是從“從內涵、技術靶向、難點、工作機制、理論解析、對策與路徑選擇、現實挑戰、博弈分析等方面研究精準扶貧”；從實踐中證實其有效性，主要是以某一個案例或者理論視角來研究精準扶貧。

二、貴州省武陵山區現狀

（一）研究對象與研究方法

武陵山地區的71個市區縣位于湖北、貴州、重慶和湖南四個省市的毗鄰地區，其中15區縣位于貴州。

本文的研究對象是貴州省武陵山區，采用資料分析法，大量使用官方統計年鑒和官方發布的統計資料。貴州省武陵山區有15個國家級貧困縣，這是貧困縣最集中的地區，主要是喀斯特地貌，自然生態脆弱，總面積近3萬平方千米，約占貴州省總面積的1/6，其中5個縣在遵義市、2個區8個縣歸銅仁市。

2015年，貴州省武陵山地區總人口數為475萬，占全省總人口的1/6，原住少數民族的民族種類與民族人數眾多。2015年，貴州省武陵山區人均GDP為21780.50元，較2014年增長了13.71%，僅為全省平均水平的73%，地區生產總值為1076.81億元，較2014年增長了14.05%。從數據顯示可以看出，近年來貴州省武陵山區發展較好，但是沒有改變其落后面貌，依然是貴州扶貧開發工作需要重點解決的集中區域之一。

（二）貧困現狀

1. 貧困人口眾多，貧困程度深

貴州省武陵山區有10個縣為國家級重點貧困縣，國家級重點貧困縣數量是區域總縣數的2/3，其余5縣區均為省級重點貧困縣。

截至2016 年年初，本區域共有1875個貧困村，按最新農村扶貧標準2300元，區域內農村貧困人口數量約為80萬，在貴州省的農村貧困人口占1/6。區域內平均貧困發生率達到12.7%。

貴州省武陵山區位于鄂渝湘貴四省市的接壤區域，偏遠山區，與各省市的中心城市距離較遠，遠離政治經濟中心，基礎設施建設不足，交通運輸滯后，與外界的交流開放程度低，加上區域內大部分農民的文化程度在小學初中，等靠要思想嚴重，基本生活的維持有困難，貧困程度深。

2. 基礎設施不完善

該地區的交通基礎設施體系不完備，還沒有構成主要道路交通運輸網絡，水利設施建設不足，無法減輕自然災害帶來的嚴重后果，也不能為農村農業發展提供有效支持，電力通信設施落后，部分地區沒有通信信號，甚至有些地區至今還未通電。因為區域基礎設施極端不完備，導致物資運輸成本高，地區整體開放度偏低，嚴重阻礙區域經濟發展。

3. 經濟發展落后，特色產業發育程度低

區域經濟發展落后，2015年貴州省武陵山區的地區人均GDP為21780.50元，僅為全省平均水平的72.75%。由于該地區位于高海拔，極端天氣頻發，地質災害多發地區，水土流失和沙化嚴重，土壤貧瘠，人均耕地少，農民生產依賴天氣，加上農民的環保意識較差，環境污染問題長期存在，導致可耕地面積持續降低，山地農業面積和產量萎縮。缺少具備顯著地域特色的企業、產品和品牌，產業基礎薄弱，產品缺乏核心競爭力，產業鏈不完整、延伸性差，所生產出來的物品產業鏈和價值鏈處于底端，尚未形成具有核心市場的產業與產品。

4. 民生事業發展嚴重不足

科學、衛生、文化、教育等涉及國家軟實力方面的投入不足，軟硬件建設極度滯后，遠遠跟不上社會發展需要。人均科學、衛生、文化、教育、社會保障等支出占財政總支出比例低。缺乏支柱產業，就業崗位少，城鄉居民本地就業率低，勞動人口大量流失。

三、精準扶貧視角下扶貧政策效果分析

（一）貧困人口減少

2010年，超過204萬農村貧困人口生活在此區域。2013年貴州省武陵山區的精準扶貧政策實施以來，農村貧困人口總體呈下降趨勢，據貴州省統計局公布的數據顯示，2015年年底貴州省武陵山區的農村貧困人口減少為80.49萬人，在過去的五年時間里，在政府、村民和社會各界人士的努力之下，農村貧困人口總量減少了123.51萬人。endprint

2015年，貴州省武陵山區地區貧困發生率為12.7%，比全省平均水平低1.3%；全省貧困發生率比2014年降低4.0%，本區域內平均貧困發生率比2014年降低同比下降4.9%，本區域貧困發生率同比增長情況， 比全省發展情況相對較好。

（二）公路交通基礎設施建設整體發展

區域總面積近3萬平方千米，2010年時，區域公路網總里程僅2.6萬千米，玉屏是15個縣僅有通高速公路的縣，湄潭、萬山、松桃等7個縣——遵義市3個縣，銅仁市2縣2區——交通主干道是二級及以上公路。行政村通暢率只有21.4%，低于貴州省平均水平10.4%。

貴州省武陵山區的交通發展滯后表現在各個層面，其中最關鍵的是公路基礎設施。“要致富，先修路”，在精準扶貧政策實施的幾年時間里，各縣把握了這一主要矛盾，集中精力于公路基礎設施建設。到2015年年底，本地區所有區縣均通二級以上公路，所有鄉鎮和行政村95%以上通過瀝青（水泥）道。共建成的8條高速公路，均是全省縣縣通高速公路項目，思南縣、道真縣、德江縣、沿河縣、松桃縣、務川縣和正安縣等七個縣建成對外運輸的高速公路，進入了交通大發展時期，改變貴州省武陵山區僅有一條高速公路的局面。

（三）各項民生事業發展快速

通過精準扶貧政策的實施，貴州省武陵山區各項民生事業發展快速。適齡兒童入學率，初中入學率，就讀普通高校的學生人數、普通中學的學生數、小學的學生數，中學專任教師數，都有所改善。2010年～2015年，學齡兒童入學率增長了3%、小學生升學率增長了1.6%，普通高校就讀人數增長了2.66萬。

農村義務教育階段的“學校營養午餐改善計劃”在貴州省武陵山區得到了有效執行，超過70萬名農村中小學生受益于此計劃；新農保和新農合的參保人數眾多，基本達到“全體參保”，基本完成“全民保險”任務；農村居民最低生活保障標準已達到每人每年2000元，超過475萬人口受益于此。

（四）農業結構調整初見成效

2015年，貴州省武陵山區建成了商品蔬菜基地、有機蔬菜種植基地、茶園基地、生態養殖基地、烤煙基地、生態畜牧養殖基地、生態農牧示范園。這些大型農業基地建設，促進了農業結構優化調整，總而言之，貴州省武陵山區的農業結構調整初見成效，扶貧開發工作成果巨大。尤其是遵義市政府2015年共投入扶貧資金近8億元，實施扶貧項目947個，貧困農民人均純收入同比增加率高于15%。

（五）扶貧資金的脫貧目標未能預期實現

因為相關工作部門沒有完全做到精準識別和精準幫扶，導致存在扶貧資金分配方式和扶貧資金不足投入等問題，導致國家為扶貧開發所投入資金的脫貧目標未能預期實現，影響扶貧政策實施和扶貧預期效果的實現。

扶貧資金配置方式存在瑕疵，貧困家庭和貧困戶在扶貧資金分配方面未得到充分重視，導致扶貧資金的脫貧致富目標未能預期實現。目前，“競爭入圍”是爭取得到貧困項目和扶貧資金的主要方式，通常情況下，貧困縣市發展越落后，就更加缺乏獲得貧困項目和扶貧資金的條件和基礎設施等，“競爭入圍”的競爭力和概率就越低。換句話說，目前“競爭入圍”的扶貧資金配置方式，導致急需扶貧的貧困鄉鎮、貧困家庭和貧困人口爭取到的扶貧項目和扶貧資金占總扶貧項目和扶貧資金比例低甚至不占比例，然而，大量的扶貧項目和扶貧資金被非貧困鄉鎮、非貧困家庭和非貧困人口侵占，這與扶貧資金的脫貧致富目標背道而馳。

扶貧資金投入過低，扶貧項目的補貼不夠，這使貧困人口在獲得項目支持方面舉步維艱。扶貧資金投入過低，難以集中全力辦大事，在某些行業， 對減緩貧窮和發展基礎設施建設就顯得心有余而力不足了，影響扶貧政策實施和扶貧預期效果的實現；扶貧項目的補貼太少，貧困家庭或者貧困人口的資金有限，即使得到扶貧項目，對他們來說“巨額的”資金投入也是一項沉重的負擔，貧困家庭和貧困人口很少甚至幾乎沒有獲得扶貧項目的機會。

四、結論

自精準扶貧政策實施以來，中國的扶貧開發任務帶來新希望，扶貧政策效果明顯。人均生產總值與農民人均純收入增加，貧困人口減少，農村基礎設施發展，農業結構調整取得一定成效。但也可以清醒地認識到，扶貧政策存在一些亟待完善的地方：因為相關工作部門沒有完全做到精準識別和精準幫扶，導致存在扶貧資金分配方式和扶貧資金不足投入等問題，扶貧資金的脫貧目標未能預期實現。

參考文獻：

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（作者單位：付玲，貴州大學；朱洪波，貴陽中醫學院）endprint