依法行政要求下的創新政策設計

張潔　胡景榮　梁健

摘要：創新現今成為提升國家競爭力的重要手段，但是創新存在的普遍問題——市場失靈，以及我國的創新文化氛圍缺失問題，則需要科技政策體系的搭橋和助推。在當前依法行政的要求下，設計一套有效、全面的創新政策，對提升國家競爭力至關重要。

關鍵詞：依法行政；創新政策；競爭力

一、創新是提升國家競爭力的重要手段

在當前全球化的形勢下，國家競爭力成為當前國家生存的重要指標。邁克爾.波特認為提升國家優勢要經歷要素驅動、投資驅動、創新驅動和財富驅動四個階段。而進入21世紀后，創新議題再次興起，創新力甚至超越了價格，成為經濟競爭中的主要競爭力。

英國經濟學家亞當·斯密的《國富論》中，在政策界和經濟學界引起了騷動，大家開始探討經濟增長中的驅動因素，其中創新被作為重要驅動因素提出并引起廣泛關注。美國經濟學家、2014年諾貝爾經濟學獎提名者，威廉·鮑莫爾（wmiam J.Baumol）甚至把創新作為18世紀后的經濟增長的幕后主導因素。

從世界經濟論壇了解到，我國自2014年開始，已連續三年全球競爭力國家排名第28，《全球競爭力報告2009～2010》提到“創新可以使經濟水平持續擴展性提高”，創新能力已然成為衡量各國競爭力的重要指標。世界經濟論壇競爭力研究總監Daniel GomezGaviria指出：“目前全球經濟增長的最大制約在供給側，雖然前幾年發達國家通過量化寬松政策發揮了一定的‘反經濟周期作用，但現在量化寬松的貨幣政策對經濟增長的促進效應越來越小，如果要繼續拉動經濟增長，一定要在科技和創新方面做出改進?！?/p>

二、科技創新需要依法行政助力

（一）依法行政的提出

黨的十八大后中央開始著手研究實現小康社會奮斗目標和深化改革的戰略部署要求，從而十八屆四中全會的議題，則以通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為標志，向全黨全社會提出了依法治國的重要意義和貫徹落實的具體要求。從整個政策脈絡可以看出法治對全面落實改革頂層設計具有重要意義。

依法治國當中，依法行政是其首要的要件要求，全面推進依法治國，建設法治政府，必須全面推進依法行政。依法行政的全面推行，可以讓國家的行政管理體制改革在法律的條則范圍內，更加科學和有效的深化下去。

（二）創新的束縛

“市場失靈”是創新發展的瓶頸。在市場經濟體制下，科技創新應該屬于企業自主行為，但是企業家支付和承擔創新行為的成本，享受創新成功帶來的收益，同時也要承擔創新失敗所帶來的不良后果。創新發展中遇到的主要問題是市場環境和制度障礙，比如科技成果轉化不易，需要從市場、人才收益、科技體制等方面尋找突破口，不是成果本身的問題。

另外，在我國首次把創新作為正式理念和部署手段提出是在1995年，國家領導在全國科技工作大會上提出“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力”。這一時間比1912年熊彼得提出創新理論晚了接近一個世紀。創新理論已經在世界發達國家里廣泛的應用于經濟、科技等領域，從而促成了這些國家的科技高速發展。我國在創新驅動方面有著歷史和現實諸多不利因素，當前的創新尚未形成文化。英國《自然》雜志網站評論“中國大力驅動創新戰略，但反觀現實，存在巨大差距，瓶頸到底在哪里？從根本上說，是創新尚未真正形成一種文化?！?/p>

（三）創新瓶頸的擊破需要依法行政

對于科技創新來說，技術可以超越，通過依法行政建立的體制和環境無法超越。政府通過制定鼓勵科技創新的法律，用法治力量充當“看得見的手”，彌補“看不見的手”（市場）的不足之處，來推動企業的科技創新活動。

1987年英國經濟學家克里斯托夫.弗里曼根據對日本經濟崛起進行系統研究，首次提出“國家創新體系”。提出要成就國家整個經濟的發展，不能單單依靠企業的技術創新，還應該包括政府政策創新、教育培訓和產業結構調整。

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出市場資源的配置作用，需要構建完善市場經濟法律制度，根本是通過保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管，維護以創新為主導的市場競爭環境平衡。

市場經濟下，政府在制定規則和執行規則的過程中，對保持宏觀經濟穩定、維護社會公平正義起著重要的作用。依法行政就是讓政府在經濟發展的浪潮中，做公正的第三方。有了公平競爭的環境，企業才能在市場經濟的海洋中獲得科技創新的壓力和動力，從而著力加大科技研發投入，全力開展科技創新活動。

三、用政策提升創新驅動力的對策

2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020）》著重明確要通過政策完善，以推進國家創新體系建設，促使我國盡快進入創新型國家行列?！毒V要》頒布后，國家發改委、科技部、財政部、人民銀行、稅務總局、工商總局和銀監會等有關部門紛紛開始制定相關規定。具體的包括《國家工程試驗管理辦法（試行）》、《建立和完善知識產權交易市場的指導意見》、《科技型中小企業投資引導基金管理暫行辦法》、《政府采購進口產品管理辦法》、《中央科研設計企業實施中長期激勵試行辦法》等。

結合《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020）》的要求，及現階段我國創新政策的出臺情況，現今我們還可以在以下幾個方面進行完善。

（一）加快成果轉化和知識產權保護制度健全

依法行政在科技政策當中要起到兩層作用，一是保護，要進一步健全以公平為核心原則的產權保護制度。通過知識產權保護，激發技術創新動力，吸引投資，策動經濟增長，并拉動社會就業需求。橫向對比國際上的知識產權保護發展趨勢，分析我國在當前開放條件下的知識產權保護現狀，我國需要加緊就技術安全方面，制定和實施知識產權保護戰略，從而提升對創新者的探索能力保護。endprint

依法行政在科技政策當中要起的第二層作用是促進，合理探索適應公有制多種實現形式的產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制。加快科技創新步伐是轉變經濟增長方式的需要，這就需要進一步努力刺激科技創新者的創新欲望，激發創新訴求，從知識產權和成果轉化的機制上研究新的體制制度，讓創新者在有效的需求刺激下，進一步開拓創新路徑。

（二）加快完善和推廣股權激勵政策

發達國家自20世紀80年代股權激勵已然興起，我國自1999年由十五屆四中全會正式提出，以部分高新技術企業為試點，以國有固定資產增加值為基數，拿出一定比例用以鼓勵科研人員和管理者。之后，2006年《上市公司股權激勵管理辦法》、《國有控股上市公司（境內）實施股權激勵試行辦法》兩份針對股權激勵政策實施的指導性文件，均以上市公司為前提，少量局部采用股權激勵政策。現今，我國已經于2009年開始，先后在北京、上海、武漢實施了股權激勵試點建設。

通過股權和分紅激勵，讓知識、技術等創新要素參與到利益分配中，是直接實現科技成果經濟價值的重要措施。根據試點建設經驗，我國還需要對股權激勵政策的稅收政策進一步匹配，對國有股轉持問題進一步研究，從而逐步實現股權激勵政策的推廣建設。

（三）突破中小企業創新融資瓶頸

資本是科技創新型企業不可或缺的要素。創新型中小企業由于固定資產局限，知識產權股價貸款有限，企業通過銀行貸款或者社會融資不能獲得足夠資本。風險投資正好契合科技創新高風險和高收益的特點，實現資源互補。我國政府風險投資源于1999年國務院在全國科技大會上做出的關于加強科技創新實現產業化的決定，推動了中國風險投資事業進入快速發展的階段。

政府建設的風險資金應更側重于引導性，利用稅收支持提高風險資金社會資本的積極性，同時探索和完善財政與金融的合作機制。對金融領域眾創空間，如眾籌平臺、P2P平臺，建立嚴格的監控管理機制。

（四）加大簡政放權

加快探索負面清單制度，通過梳理和釋放各類市場主體進入清單外領域，可以有效激活經濟內生動力和市場活力。加快探索負面清單制度，著力消除“隱性”障礙。政府要加快修訂、清除不合理法規和體制壁壘，進一步取消和下放行政審批事項，充分發揮市場資源配置的決定性作用，推行公共資源競爭性配置。

進一步簡政放權，針對科技財政經費投入和管理方面，著重對項目申報條件和成果評價把關考核，在項目研發過程中，更多的給予創新者和團隊自主管理權，包容失敗，考評中注重工作業績和團隊貢獻。對于醫療健康、教育文化等以“準入許可”為主的產業領域，正面清單考慮原則性，減少行政操作程序。

四、結論

國家創新體系包括六個基本要素，即創新主體、創新主體的內部運行機制、創新主體之間的聯系、創新政策、市場環境和國際聯系，在我國市場經濟環境下，由于市場失靈和創新文化缺失，創新政策是突破創新瓶頸的重要手段，是目前六大創新要素中最為關鍵有效的要素。借助當前依法行政的政治要求，政府通過逐步搭建科技創新政策體系，從供給、需求和環境方面，多點出發、協同作用，為創新創業者營造良好的氛圍，為國家創新體系建設注入一劑強心針。

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（作者單位：昆明市科學技術情報研究所）endprint