農民工就地市民化中完善“新農保”制度研究

賈歡　石宏偉

摘要：新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而人的城鎮化最根本的問題就是市民化。龐大的農民工群體在我國市民化過程中，開始逐漸傾向于就地市民化，我國現行的新型農村養老保險制度立法不健全，制度銜接差；資金籌集難，可持續性不強；投保范圍的局限性，代際問題突出；管理缺乏專業性，基金保值增值能力差等問題。積極尋求農民工就地市民化中“新農保”制度障礙的對策，完善“新農保”制度將切實解決農民工的后顧之憂，惠及龐大的農民工群體。

關鍵詞：農民工； 就地市民化； “新農保”制度

一、引言

國務院國發（2016）44號文中指出：推進以人為核心的新型城鎮化的首要任務就是要加快農業轉移人口市民化，市民化也是破解城鄉二元結構的根本途徑。《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中又進一步明確指出：我國自《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》發布實施以來，雖然新型城鎮化各項工作有了一定程度的發展，但是在市民化的進度上，城鎮化質量上，仍然沒有太大起色，仍需加快培育中小城市和特色小城鎮。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而人的城鎮化最根本的問題就是市民化。2016年農民工總量達到28171萬人，其中，本地農民工11237萬人，比上年增加374萬人，增長3.4%，本地農民工增量占新增農民工的88.2%。目前，解決我國農民工市民化問題的基本途徑主要有農民工基于城市融入市民化、農民工就地市民化兩種。關于農民工城市融入方面學者研究較多，而對農民工就地市民化的問題研究存在一些不足。新型城鎮化建設的意見為農民工就地市民化提供了良好的契機。農民工就地市民化可以有效緩解“ 候鳥式” 城鎮化給融入城市帶來的交通擁堵效應、環境污染狀況、資源短缺現象；有利于中小城鎮的發展擴大，加快城鄉統籌并促進城鄉一體化發展；農民工就地市民化還在一定程度上緩解了農民工鄉土情結，解決農村“三留人員”問題，從而促進農村社會和諧發展。農民工就地市民化旨在關注農業轉移人口社會保障制度的完善，最終目的就是要讓更多的農民工在就近轉移、甚至不轉移的前提下，享受到與城市居民一樣的社會保障。現行農村地區的社會保障制度主要有新型農村養老保險制度、新型農村合作醫療制度、農村最低生活保障制度等，而新型農村養老保險制度在農民工就地市民化中又起著基礎保障性作用。所以，農民工就地市民化中亟需對“新農保”制度進行改革和完善，“新農保”制度的改革和完善能夠有力推進農民工就地市民化的進程。

二、“新農保”制度概述

（一）我國農村養老保險發展

1986年，民政部開始積極探索農村養老保險。1992年民政部頒布了“縣級農村社會養老保險基本方案（試行）”，但在籌款方面只描述了個人支付部分，缺乏國家和集體責任要求。在政策實施過程中，由于區域差異，加上缺乏集體支持和財政支持，保險費主要由農民承擔，保障水平低，不能滿足農民的基本需要，所以進展緩慢。十六大和十七大分別提出：“在有條件的地方開始積極探索和建立多種形式的農村社會養老保險制度。”在這個階段，農保的籌資得到了地方財政的支持，但國家一直沒有引入政府性的指導政策和實施細節，缺乏國家政策支持，導致各地模式不統一。國務院決定從2009年起開始實行“新農保”試點，從部分區域開始實施，逐步擴展到全國范圍內的鄉鎮，計劃2020年到來之前，養老保險基本上全面覆蓋到農村人口。

（二）“新農保”制度的基本內容

“新型農村社會養老保險”簡稱“新農保”。它是社會保險的重要組成部分，是年滿16周歲（不含在校學生）、未加入城鎮職工保險范圍內的農村居住人口，在已經失去勞動能力后從國家和社會取得救助，用以滿足最基本的養老生活的一種社會養老保險制度。

“新農保”基金籌集主要是個人繳納，政府和集體的補貼起輔助作用；實行個人賬戶儲備積累制。在這之中個人繳費標準分層次設立不同檔，并根據農村居民人均純收入增長等情況做適當的調整。規定有條件的村政府應當對參加投保的農民的繳費給予一定程度補助。在養老金待遇上，基礎養老金和個人賬戶養老金相結合，地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，年滿60周歲、未享受城鎮職工養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，可以按月領取養老金。“新農保”制度中規定已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，無需繳費，可以直接領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。“新農保”基金大部分地區暫實行縣級管理。

三、 各地“新農保”制度試點情況

（一）寶雞市“個人賬戶+雙補貼賬戶”模式

寶雞市的“新農保”制度是以采取“個人繳費、集體補助、 財政補貼相結合” 籌資方式為基礎，實行繳費補貼與待遇補貼相結合的財政補貼的創新辦法。統一辦理個人繳費業務，實行個人賬戶完全積累制，創新激勵機制，在政府與個人、兒女與父母之間形成相互激勵、相互約束、良性互動的“捆綁機制”。

（二）蘇南“大賬戶、小統籌、個人繳費與財政補貼相結合”模式

江蘇蘇南地區（無錫、蘇州等地）借助鄉鎮企業發展的優勢，成熟的農村社區管理模式，形成了自有特色的新型農村養老保險模式。其社會養老保險模式的特點，一是實行大賬戶、小統籌，即個人賬戶是主要基金來源，并且吸納一部分社會統籌基金作為基金的輔助來源；二是政府財政和集體經濟劃撥一部分基金用于補貼參保農民。

蘇州市2012年1月1日開始實施的《居民社會養老保險管理辦法》將農村養老保險和城鎮居民養老補貼整合為城鄉統一的居民養老保障制度。蘇州社會保障的整體性，正推動著“城鄉統籌、城鄉一體化”向前發展。蘇州地區城鄉社會保險并軌工作是制度的一體化，采取多繳多得的形式，目前形成了三方負擔、統賬結合、個人繳費與財政補貼相結合的保障形式。同時，對于保險基金的保值增值，仍要列入考慮范圍中；如何在推進養老保險城鄉一體化道路上更加多元化，最終實現“新農保”制度的“應保盡保”目標。endprint

（三）東莞市“個人賬戶結合與社會統籌結合”模式

廣東省東莞市實行社會統籌與個人賬戶結合，保險費由每一級政府與農民自己共同負擔。農民基本養老金與參保人的繳費基數和繳費年限相關聯，并且受到經濟發展水平的影響。2009年，東莞市政府下發《東莞市人民政府關于建立全市城鄉一體社會養老保險制度的通知》，實行全市農（居）民基本養老保險與職工基本養老保險全面統籌發展，即是將農（居）民基本養老保險與職工基本養老保險合并到同一軌道，從而形成“新型農村養老保險”。

（四）德陽市“新農保”服務創新管理模式

德陽市旌陽區作為首批“新農保” 試點區域之一，管理部門要求試點投保的區縣在六個月時間內農民參加保險的人數要占該區域總人口的4/5。據了解，當地全區約30萬農村家庭，如果按照傳統的模式進行的“新農保”工作，將是一項非常龐雜而專業的系統工程，全年需要投入龐大的經費和管理人員。面對農村基層服務機構缺乏、基層辦事人員寥寥無幾和財政暫時無法承擔的現狀，根據目前中央提出的縮減政府機構、減少人員編制、簡化辦事程序的原則，達到控制新農保服務成本、提高工作效率的目標，旌陽區政府決定借用其他金融企業先進的管理方式和政府購買服務方式，將商業保險公司作為“新農保”服務經辦領域中的新的一員。

四、 “新農保”制度存在的問題

（一）立法不健全，與其他相關制度銜接差

雖然國務院于2009年9月頒布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定開展“新農保”試點，推廣至今，尚未頒布與之相關聯的完整的法律檔，建立明確有效的法律機制。由于缺乏統一的法律來規范“新農保”制度，使得各個地區在“新農保”制度的繳費標準、集體和政府補貼的方式與比例、保障程度上做法無法統一口徑，發達地區和欠發達地區之間存在巨大差異。由于農民工身份的轉變、工作空間的轉移等的變化，使其在城市繳納的職工養老保險很難順利轉入“新農保”。

（二）資金籌集難，可持續性不強

目前“新農保”制度籌資方式單一，還是依靠農民工個人繳費為主。對于現階段農村地區集體經濟發展不均衡的現象，很難在全國范圍內做到集體經濟補助農村基礎養老金。由于我國幅員遼闊，經濟地區發展不均衡，國家財政對于地方給予的補貼也相對有限。

（三）投保范圍的局限性，代際問題突出

“新農保”制度投保范圍中對于已征地農民，其被征地后轉為非農戶口，則不符合“新農保”的條件，無法領取到基礎養老金，同時又由于沒有進城就業而無法參加城鎮職工養老保險。被征地農轉非居民已成為城鎮居民的重要組成部分，但被征地的老年農民的養老保障卻沒有跟上城鎮的腳步，導致失地農民的養老保障處在真空中，無法落實到實處。并且對于已滿60周歲的老年人則不需要繳費也可領取養老金，這部分收支差額只能由國家財政進行補貼，實現現收現付。但是隨著我國老齡化進程的加快，人口紅利不斷消失，計劃生育的負面影響開始凸顯，未來很長一段時期內，養老保險金的收入和支出差距將會越來越大，國家所承擔的財政壓力也越來越大。

（四）管理缺乏專業性，基金保值增值能力差

“新農保”制度中農保基金暫實行縣級管理，由于縣級單位相關人員大多是非專業，其缺乏相關專業知識技能，所以如何進行長效的管理，包括農保基金管理、農保賬戶管理、投保農民的檔案管理、以及信息的采集和數據分析處理等相關的管理，這些都是“新農保”制度面臨的難題；更別說對農保基金進行更高效的投資使得基金保值增值。隨著“新農保”制度在全國范圍內全部啟動，將會有一大批養老基金需要管理。目前，養老基金管理模式老化，管理設施落后，由于缺乏專業人員，對于基金的投資保值增值，僅僅依靠存入銀行或購買國債等單一的穩健投資方式，在現行持續升溫的通貨膨脹下，加大了養老基金的貶值率。

五、農民工就地市民化中完善“新農保”制度的對策建議

（一）立法先行，完善“新農保”制度體系

目前我國對于“新農保”制度尚未制定出一套完整的法律法規，所以現階段迫切需要完善法律法規來保障“新農保”制度有條不紊的進行。

1. 明確“新農保”的相關法律地位。2011年我國實施《社會保險法》，從國家立法的角度對我國社會保險進行規范，保證了我國社會保險的社會主義特色。目前的首要任務就是盡快制定和社會保險相關的法律法規，通過國家立法來明確農村社會養老保險的基本原則、基本內容、發展目標等，從而增強新型農村社會養老保險的權威性和規范性，明確新型農村社會養老保險的法律地位。

2. 明確各級政府的法律責任。在推廣和實行新型農村社會養老保險的過程中，各級政府可以結合當地試點地區的實際情況制定符合當地民情的規定，禁止沒有立法權的政府機關頒布與新農保有關法律法規，以消除制度混亂，規范文件沖突現象，為國家立法機關提供良好的立法環境。同時，國家在新型農村社會養老保險的立法過程中，也要重視新農保立法和相關法律法規的修正和完善，從而建立完善的具有中國特色的農村養老保險制度體系。

3. 制定相關銜接制度。任何一項制度的實施并不是單一存在的，在其實施過程中需要制定和完善相關銜接機制，維護好廣大農民工的切身利益，更有利于其自身就地市民化的實現。對于已參加職工養老保險在外打工的農民工，可以將其個人賬戶接入當地“新農保”賬戶；對于被征地農民工，可以按照其被征地范圍按照一定比例換算成貨幣轉入其“新農保”個人賬戶；對于農村低保戶，國家在審核其現行家庭狀況后，酌情按比例補貼。

（二）制定鼓勵機制，設法擴大資金籌集渠道

1. 當前“新農保”制度的養老基金主要依靠個人繳費，政府財政補貼畢竟有限，所以各級地方政府可以制定相應的鼓勵外來資本進行投資發展當地的集體經濟，給進入投資的企業提供實際性的優惠政策，從而鼓勵其投入部分資金到當地的“新農保”統籌賬戶中去。endprint

2. 允許鄉鎮及以下政府通過信貸方式，大力發展農村信用合作銀行等機構，專門開設針對農村的信貸業務，同時，銀行應該相對做出一部分讓利，降低鄉鎮政府或者企業貸款的利息率，盤活整個農村經濟，同時也幫助到農村養老金多元化的補助，讓更多的農民工通過銀行給政府的貸款，得到應有的補助。

（三）調整現有“新農保”模式，實現城鄉養老體系一體化

現行的“新農保”制度對于一部分失地農民沒有作出明確的說明，這些失地農民雖然擁有非農戶口，但是依舊在農村從事和農業有關的工作，并且一直生活在農村，同時他們也無法加入城鎮職工養老保險。所以，政府應該對這部分人群進行從新規劃，制定合理的政策，適時調整現有的“新農保”模式，逐漸實現城鄉養老體系一體化。而對于年滿60周歲以上的老年人，可以通過提高給付養老金的標準，來鼓勵其子女積極投保，并且在條件允許的情況下，適當提高自身養老金個人繳費額度，或者可以通過利用自有耕地、宅基地等使用權來進行置換。

（四）提高基金管理透明度，建立監督機制，擴大養老金有效投資渠道

近年來，隨著“新農保”制度試點范圍的不斷擴大，對于基金的管理儼然成為當下制約著“新農保”制度發展的大問題。政府應當對管理人員提高要求，必須要有足夠的專業知識背景，對于基金的管理要做到公正公開透明化。并且為了保證“新農保”制度健康有序的發展，還需要完善相關監督機制，綜合內部監督制約和外部監督的手段，規范“新農保”制度的監督管理。同時逐步合并縣級單位管理，逐步實現省級統籌。對于養老金的保值增值，各地區可以選擇現行基金管理公司進行投資托管，或者選擇有專業知識背景的工作人員進行有效投資，擴大投資管道，提高基金的利用效率。

（五）創新農村土地制度，將土地利用和“新農保”相結合

要統籌城鄉發展，就需要高效解決“三農”問題，最終讓廣大農民獲得利益。目前，中國經濟快速發展，然而在農村地區，農民最重要的生產要素是土地，也是農村家庭最直接的收入來源。在滿足土地利用規劃和利用效率的前提下，允許農民以其他經濟形式，以土地為資本，參與鄉鎮企業建設，并且將這部分經濟形式轉化的經濟資本投入到“新農保”養老基金中去。通過這種方式，農民可以直接參與土地的市場交易，轉變土地使用權，使農村和城鎮的差異越來越小，耕地逐漸轉化非農用地，農民變為市民，實現農民工就地市民化。

參考文獻：

[1]國務院.國發（2016）44號文《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》[Z].國務院，2016.

[2]國務院.國發（2016）08號文《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》[Z].國務院，2016.

[3]國家統計局.2016年農民工監測調查報告[J].中國物流與采購，2016（10）.

[4]柳思維.發展重點小城鎮推進農民就近就地市民化的探討[J].湖南商學院學報，2013（06）.

[5]張川川，陳斌開.“社會養老”能否替代“家庭養老”？——來自中國新型農村社會養老保險的證據[J].經濟研究，2014（11）.

[6]魏哲銘，李東，劉葉.“新農保”年青農民參保意愿偏低原因探析——“寶雞模式”調查[J].西北大學學報哲學社會科學版，2013（04）.

[7]楊軍.新型農村社會養老保險的發展模式研究——以陜西省寶雞市為例[J]. 西部財會，2009（09）.

[8]王曉磊.蘇州市城鄉社會保險制度并軌模式研究[D].西北農林科技大學，2015.

[9]劉智偉.東莞新型農村養老保險問題的研究[J].南方農村，2013（12）.

[10]李振文.公私合作視角下新農保管理服務創新研究——基于“德陽模式”探索實踐的分析[J].社會保障研究，2014（04）.

[11]劉奎.新型農村社會養老保險的問題及對策分析[J].中共濟南市委黨校學報，2016（05）.

[12]盧海元.我國新型農村社會養老保險制度試點問題研究[J].毛澤東鄧小平理論研究，2010（06）.

[13]鄧大松，薛惠元.新型農村社會養老保險制度推行中的難點分析——兼析個人、集體和政府的籌資能力[J].經濟體制改革，2010（01）.

[14]呂中偉.新型農村養老保險制度問題研究[J].法制與社會，2017（02）.

[15]徐文芳，謝圣遠.新型農村社會養老保險制度探析[J].廣西經濟管理干部學院學報，2011（03）.

[16]司春燕.關于新型農村社會養老保險制度完善與推進的思考[J].農業經濟，2011（04）.

[17]李瑞民.新型農村社會養老保險現狀分析及建議[J].人力資源管理，2017（02）.

[18]劉奎.新型農村社會養老保險的問題及對策分析[J].中共濟南市委黨校學報， 2016（05）.

[19]郭金豐.城鄉一體化進程中的農民就地市民化問題研究——以江西省Y縣為例[J].信訪與社會矛盾問題研究，2012（01）.

（作者單位：江蘇大學馬克思主義學院）endprint