我國城鎮(zhèn)化進程中的公共管理體系研究

段莉

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城鎮(zhèn)化的過程中帶來城市綜合管理服務問題、農村人力資源開發(fā)問題、農村人口醫(yī)療保障問題和農民子女教育及住房問題等一系列需要補足的政府公共管理能力短板。我國城鎮(zhèn)化進程中的公共管理體系建設，應建立政府主導下的多主體共同參與體系，完善農村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系，推動人力資本開發(fā)與產業(yè)發(fā)展協(xié)同體系建設，建立人口融合與文化融合的相互支持體系。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；公共管理；主體分析；建設對策

中圖分類號：C916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）27-0105-02

一、城鎮(zhèn)化的內涵及其進展情況

城鎮(zhèn)化，是農村人口不斷向城市轉移，這種轉移的過程既包括生活空間的轉移，也包括農村人口不斷融入現代產業(yè)體系的過程。城鎮(zhèn)化的進程通常包括以下方面：第一，城鎮(zhèn)化的進程伴隨著農村人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，從而造成城市人口總量的增長以及農村人口的減少；第二，在農村人口城鎮(zhèn)化的過程中，為產業(yè)發(fā)展提供了豐富勞動力資源；第三，城鎮(zhèn)化的過程在形式上表現為農村人口生活空間的變化，但是從更本質的層面體現為農民生活方式、城市文明等內在價值體系的深度融合。

根據中國共產黨第十八次全國代表大會報告、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等一系列重大決策的意見，我國啟動了新一輪城鎮(zhèn)化建設進程。據統(tǒng)計，1978—2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數量從2 173個增加到20 113個。根據國家發(fā)改委等相關部門預測，2018年中國城鎮(zhèn)常住人口將達到8.1億人，2020年中國城鎮(zhèn)化率將達到63.4%，“十三五”期間城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢將會進一步深化。

二、我國城鎮(zhèn)化進程引致的社會公共管理問題分析

1.城市綜合管理服務問題。在農村人口城鎮(zhèn)化的過程中，農村人口大量融入城市，導致城市的生活空間更加擁擠。特別是在一些城市空間無序開發(fā)的背景下，城市人口的集聚程度更高，進而導致交通擁堵、城市生活垃圾處理能力不足、城市健身等公共服務資源的人均供給量降低、城市污染加劇等現實問題，導致城市人口的城市生活滿意度降低。因此，急需根據城市資源承載力的現狀提高城市綜合服務能力。

2.農村人力資源開發(fā)問題。在農村人口城鎮(zhèn)化的過程中，為產業(yè)發(fā)展提供了豐富勞動力資源，但是由于農民工普遍存在受教育程度較低等現實問題，導致農民工一方面存在顯著的就業(yè)難題，另一方面農民工僅能從事簡單勞動，農村人口城鎮(zhèn)化進程中的人口紅利難以形成經濟發(fā)展的驅動力。因此，急需加強城鎮(zhèn)化進程中的農村人口人力資源開發(fā)工作，積極構建農村人口人力資源開發(fā)的組織體系和實施體系建設。

3.農村人口醫(yī)療保障問題。在農村人口城鎮(zhèn)化的過程中，對醫(yī)療保障問題提出了諸多新的需求。一方面，隨著人口總量的增加，對婦幼保健、預防接種、傳染病防控、計劃生育等公共衛(wèi)生服務的數量和質量提出了新的需求；另一方面，隨著人口總量的增加，也構成了對城鎮(zhèn)化進程中農村人口的醫(yī)療保障支出的壓力。因此，社會醫(yī)療保障體系應積極吸納農村人口參保資金。同時，應加大社會醫(yī)療保險資金的運作和增值，從而保證城鎮(zhèn)化進程中社會醫(yī)療保障收入能夠有效滿足醫(yī)療支出的需求。

4.農民子女教育和住房問題。在農村人口城鎮(zhèn)化的過程中，農民工子女的教育問題以及農民的住房問題也是急需完善的政府公共管理能力短板：在農民工子女的教育問題方面，農民工子女同樣具有平等的受教育的權利，這就對初等教育、中等教育等各層次教育主體的數量以及不同學籍之間的轉換提出了新的需求；在農民的住房問題方面，由于農民普遍缺乏城市住房的購置能力，這就需要政府積極創(chuàng)新公共住房制度，滿足城鎮(zhèn)化進程中農民的住房需求。

三、我國城鎮(zhèn)化進程的社會公共管理主體分析

2013年，黨的十八屆三中全會指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”全會進一步指出：“有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法制政府和服務型政府。”在上述思想的指導下，我國城鎮(zhèn)化進程中的公共服務主體體系應建立以政府為主體的主體體系結構，其必要性體現在以下方面：

1.政府是城鎮(zhèn)化進程的責任主體。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化的背后不僅在地理位置上要從農村或者其他區(qū)域即小的村鎮(zhèn)來到城市，更重要的是它要能夠和這個城市獲得同等、均等的公共配套服務，或者是一種同等的市民待遇。政府作為整個城鎮(zhèn)化進程當中一個推動的主體，如果政府自身不做自我的改造，也很難改造這個城市。這就要求政府的角色從過去的公共管制、公共管理，向未來的公共服務體系建設轉變，就是從傳統(tǒng)的管理到新型的服務。

2.公共管理是政府的重要職能。從政府職能的角度分析，社會公共管理服務職能是政府除政治、經濟、文化職能以外政府必須承擔的其他職能，主要表現為調節(jié)社會分配和組織社會保障的職能、保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能、促進社會化服務體系建立的職能、提高人口質量的職能等方面。城鎮(zhèn)化的過程中帶來城市綜合管理服務問題、農村人力資源開發(fā)問題、農村人口醫(yī)療保障問題以及農民子女教育和住房問題等主體上均屬于社會公共管理服務職能的范疇。因此，政府應發(fā)揮主體功能。

3.公共物品私人供給非高效率。從經濟學的角度分析，公共物品的私人供給存在顯著的非效率性，而采用政府供給的形式是提高公共物品供給和配置效率的有效途徑。在城鎮(zhèn)化進程中形成的對于教育資源、醫(yī)療資源以及城市交通、城市健身等公共服務資源具有典型的公共物品的屬性，完全的市場化主體缺乏積極參與和提供上述公共物品的市場激勵。因此，為了有效滿足城鎮(zhèn)化進程中對公共物品的需求，應由政府履行或者建立政府主導下的多主體共同參與機制。endprint

四、我國城鎮(zhèn)化進程中的公共管理體系建設對策

我國城鎮(zhèn)化進程中的公共管理體系建設，應建立政府主導下的多主體共同參與體系，完善農村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系，推動人力資本開發(fā)與產業(yè)發(fā)展協(xié)同體系，建立人口融合與文化融合的相互支持體系。

1.建立政府主導下的多主體共同參與體系。首先，從城鎮(zhèn)化的推動主體、政府職能以及公共物品的私人供給等角度分析，政府必須在城鎮(zhèn)化進程的公共管理體系中居于主導地位。但是，受到政府財政資源有限性的制約，在涉及城市交通、城市健身、公共住房等公共物品的供給領域，政府難以提供與城鎮(zhèn)化進程中形成的公共管理需求相符的公共物品。因此，政府應發(fā)揮主導和引導功能，積極吸引社會資本參與城鎮(zhèn)化建設進程的公共管理體系建設。例如，政府發(fā)起設立城鎮(zhèn)化建設引導基金，采用PPP模式進行項目建設等，都是建立政府主導下的多主體共同參與機制的有效措施。

2.完善農村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系。完善農村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系，是保障城鎮(zhèn)化進程的基礎，也是在城鎮(zhèn)化的過程中保障社會穩(wěn)定的重要制度基礎：在教育領域，可以采取政府購買服務等方式，保障農民工隨遷子女在普惠性民辦學校接受義務教育的權利；在住房領域，可以采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件；在醫(yī)療和社會保障領域，應完善職工基本養(yǎng)老保險制度，鼓勵農民工積極參保、連續(xù)參保，將農民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。

3.推動人力資本開發(fā)與產業(yè)發(fā)展協(xié)同體系建設。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，為我國產業(yè)結構調整以及產業(yè)機構的優(yōu)化升級提供了巨大的勞動力成本紅利。但是，我們也應該認識到，由于受教育程度普遍較低，在城鎮(zhèn)化的進程中必須堅持人力資本開發(fā)與產業(yè)發(fā)展協(xié)同體系的基本原則：在人力資本開發(fā)方面，建立政府、教育機構、企業(yè)等多主體共同參與的農民工教育和再培訓機制，提高農村城鎮(zhèn)化人口的崗位勝任力；在產業(yè)發(fā)展協(xié)同體系方面，根據農村城鎮(zhèn)化人口的數量等實際情況，適當引導和鼓勵勞動密集型產業(yè)的發(fā)展，解決農村人口的就業(yè)問題。

4.建立人口融合與文化融合的相互支持體系。城鎮(zhèn)化的過程在形式上體現為農村人口生活空間的變化，本質在于通過文化的融合實現農村城鎮(zhèn)化人口生活方式、文明意識等精神層面的城鎮(zhèn)化。因此，應建立人口融合與文化融合的相互支持體系：一方面，應加大社會文化硬件設置的投入力度，豐富人民文化活動形式；另一方面，發(fā)掘城市文化資源，強化文化傳承創(chuàng)新，促進傳統(tǒng)文化與現代文化、本土文化與外來文化交融，形成多元開放的現代城市文化。

五、結語

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷深化，城鎮(zhèn)化的過程中帶來城市綜合管理服務問題、農村人力資源開發(fā)問題、農村人口醫(yī)療保障問題以及農民子女教育和住房問題等一系列需要補足的政府公共管理能力短板。我國城鎮(zhèn)化進程中的公共管理體系建設，應建立政府主導下的多主體共同參與體系，完善農村城鎮(zhèn)化人口基本生活保障體系，推動人力資本開發(fā)與產業(yè)發(fā)展協(xié)同體系，建立人口融合與文化融合的相互支持體系。

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[責任編輯 劉兆峰]endprint