城市精明增長的發生機理

關 靜，章 娟

(1.北京化工大學 信息科學與技術學院，北京 100029；2.西南交通大學 馬克思主義學院，四川 成都 611756)

城市精明增長的發生機理

關 靜1，章 娟2

(1.北京化工大學 信息科學與技術學院，北京 100029；2.西南交通大學 馬克思主義學院，四川 成都 611756)

精明增長是針對美國普遍存在的城市蔓延現象提出的城市規劃立法指南。隨著研究的深入和實踐經驗的豐富，精明增長發展為一種新的城市規劃理念和一系列精明增長政策實踐的融合體，并在美國城市規劃實踐中取得了顯著的成績。應該說，精明增長的經驗值得借鑒，但必須與中國國情相結合，經過“本土化”的過程。因此，有必要厘清精明增長的發生機理，從其發生的邏輯起點出發，確定城市處于增長狀態這一客觀前提，把握精明增長的內生機制，并通過有效的外力助推，最終促進中國城市精明增長的實現。

城市蔓延；城市增長；城市精明增長；城市系統；聚集經濟

一、問題的提出

精明增長緣起于美國，其初衷是為美國的城市規劃提供立法指南[1]。隨著研究的深入和實踐經驗的不斷豐富，精明增長迅速發展為一種新的城市規劃理念?！熬髟鲩L”的提出，是為了緩解普遍存在的城市蔓延所造成的城市土地盲目擴張、基礎設施重復建設、城市住房供求結構不合理以及資源浪費等問題。在美國，有2/3的州選擇了精明增長政策實踐。并且，美國林肯土地政策研究院對各州政府實施的精明增長政策進行了系統的評估?？梢哉f，精明增長的理論研究和政策實踐幾乎同步進行，在一些城市也看到了改革的成效。張雯[2]認為精明增長強調的是緊湊和高效的城市發展模式。這種發展模式不僅可以實現人口、經濟和社會的協調發展，而且可以使生活品質提升與城市發展之間形成緊密聯系，但要以對現有城市資源和基礎設施的充分合理利用為前提。梁鶴年[3]認為: “精明增長理論為政府創造出一個既能滿足開發利益又能滿足環保責任的局面”。這種共贏的局面需要城市和鄉村政府的通力合作，需要土地資源開發與基礎設施供給之間的良性互動，以盡可能低的建設成本( 包括生態成本在內的全面的成本衡量) ，為城鄉居民提供住房、公路、就業和醫療等設施和服務的資源共享。關靜[4]認為，精明增長是城市增長的最優狀態，它是指在城市增長過程中，呈現出的城市要素的數量和結構(結構，即要素間關系)持續保持合理性這樣一種可持續發展的圖景。當然，關于精明增長的現實價值和政策措施的適用性，仍然存有爭議。畢竟中美國情存有差異，城市發展過程、發展狀況也不盡相同。精明增長在美國所針對的蔓延現象，如鼓勵小汽車的使用和對環境的忽視、鼓勵住更大的房子、鼓勵城市交通的使用和更長距離的通勤、破碎的土地利用管理等問題[5]，在中國未必存在，或表現形式有較大差異。因而將精明增長引入中國城市發展實踐，必須經歷一個“本土化”的過程。如何將精明增長理念落實到城市發展實踐，制定和實施有效的精明增長政策，應該從精明增長的邏輯起點出發，確定城市處于增長狀態這一客觀前提，把握精明增長的內生機制，并通過有效的外力助推促進精明增長的實現。

二、精明增長的邏輯起點：將城市視為一個系統的生產單元

從其產生過程來看，城市是“城”與“市”的統一體，既是政治和軍事防御中心，又是交易中心，自然也就成為人口聚集中心。在對城市的研究中經常將其視為一個整體，他們可以獨立進行各種生產和生活活動，同時也可以通過不同方式的交流和交易，與城市外界區域建立各種聯系[6]。城市精明增長的邏輯起點，也是將城市視為統一的生產單元。一方面，在這個生產單元中存在多種要素，進行多種生產活動；另一方面，城市與外界存在不同形式的要素輸入和輸出活動，建立與外界的聯系。當然，城市中的要素是復雜多樣的，甚至是無法窮盡的，并且要素的聚集表現為一定的數量和結構。作為生產單元的城市具備兩大特性：系統性和生產性。其中，系統性是城市的靜態特征，生產性是城市的動態特征，如圖1所示。

圖1 城市的兩大特性

1.城市的系統性為精明增長提供物質基礎

如果將城市縮放在一個平面圖上，會呈現出一個系統性的靜態圖景。城市系統是多層級的，整體上可以劃分為城市內部系統和城市外部系統；城市系統又是多維度的，可以劃分為自然系統和社會系統。城市的系統性體現為多種要素的彼此獨立又相互依存。正是這些共存的要素，為城市精明增長提供了物質基礎。精明增長的實質是城市的可持續發展，既要有發展所需要的、充分的物質資源，又要防止資源濫用和環境破壞[7]。因此，城市不同層級和維度的系統之間，既要有資源的共享和交換，又不能以犧牲系統的可持續性為代價。因為，城市系統是豐富的，同時也是脆弱的，只有可持續的城市系統才能為精明增長提供所需的各種資源。

2.城市的生產性是精明增長的原動力

精明增長是一個持續的過程，與城市本身的動態性是一致的，城市的動態特征就是通過各種生產活動創造價值。在創造價值的過程中，各種生產要素隨著需求的變化在數量上和質量上發生改變，其數量上的合理化和質量上的提升才能稱之為精明增長[8]。可見，主導生產活動的供—求關系是實現精明增長的關鍵。合理的供—求關系是城市要素在數量上和結構上的匹配，通過生產規模和結構調整過程中的資源配置和交易活動來實現。

三、精明增長的客觀前提：城市處于增長狀態

精明增長是城市增長的最優狀態。目前，對于城市增長的認識并沒有形成一個共識性的界定，多數研究將目光鎖定在城市經濟增長層面。筆者認為，城市增長應該是一個綜合性的概念，是對城市發展狀態的一個全面的反映。因此，筆者將其界定為：城市要素量的增加或質的提升。量的增加指人口規模和用地規模等可以量化的城市要素在數量上的增加；而質的提升指類似于生產方式和人力資本水平等難以量化但又可以通過一定的指標加以衡量的城市要素在整體質量的提升。由于城市要素的種類繁多，城市增長也是多層面、多角度的。并且，由于城市要素間的復雜關系，要素間的增長可能是聯動的，隨著某一要素的增長，相關要素也會增長，而這種聯動的增長可能具有一定的規律性。根據增長狀態不同，可以將城市增長區分為良性增長(即精明增長)和惡性增長(即城市蔓延)。

那么，如何評價一個城市是否處于增長狀態？由于城市要素復雜多樣，根本無法窮盡，所以無法實現一個絕對全面的考量，只能通過合理的邏輯思路，選擇城市核心要素，考量城市核心要素在數量和質量上的變化，進而評判城市是否處于增長狀態。如前文所述，城市作為一個系統的生產單元，以生產活動為中心，可以將城市要素劃分為：需求要素、供給要素和限制要素。需求要素包括居民生活消費、產業結構調整和對GDP的追求等；供給要素包括勞動力、基礎設施、土地和資金等資源投入；限制要素包括政府管制行為、生態環境保護、稀缺資源和不可再生資源保護等。

城市的生產活動遵循市場經濟的客觀規律，合理的供求關系是市場經濟健康運行的根本保障。因此，城市生產活動以城市要素的供求狀況為依據，建立并保持合理的供求關系才能實現城市的健康發展。那么，處于增長狀態下的城市，需求要素、供給要素和限制要素之間存在復雜的相關性。需求要素的增長推動供給要素相應增長，但受到限制因素的影響，供給要素可能無法實現必要的增長；并且，需求要素的增長有時是不合理的，不合理的需求增長一旦催生相應的供給增長，就會導致重復生產、過度生產和浪費資源等問題(也就是惡性增長)，這就需要發揮限制要素的作用，遏制這種惡性增長的擴散。

四、精明增長的內生機制：聚集效應與聚集經濟

將城市視為一個系統的生產單元是精明增長的邏輯起點，城市處于增長狀態是其客觀前提。而精明增長的發生，從根本上說取決于城市的內生屬性——聚集性。城市的聚集性產生聚集效應，在聚集效應作用下，合理的要素聚集會產生聚集經濟，不合理的要素聚集產生聚集不經濟(經濟學的視角認為“不經濟”可以概括為成本大于收益的情況)[9]。在城市增長過程中，只有要素的聚集產生了聚集經濟的結果，才能稱之為精明增長。這便是精明增長的內生機制。

1.城市的聚集效應可能產生聚集經濟或聚集不經濟

聚集性是城市的內生屬性，也是實現精明增長的根本保障，這其中的關鍵是要素聚集的合理性。城市系統的各種要素為了滿足生產活動的需要，按照合理的數量和結構聚集起來，形成合理的供—求關系才能產生聚集經濟；反之，如果城市要素聚集的數量或結構不合理，無論是過度聚集還是聚集不足，都會導致聚集不經濟的結果[10]。在市場經濟較為完善的城市，要素的聚集主要依靠市場規律的調節作用。而市場經濟不夠完善的城市，則需要政府選擇恰當的方式影響市場活動。

那么實現聚集經濟的根本在于形成合理的供—求關系。通過對供—求關系做出考量，可以掌握要素聚集情況，及時發現問題，進而做出恰當的政策調控。如前文所述，城市要素紛繁復雜無法窮盡，只能抓住其中的核心要素。筆者試圖從精明增長的五個核心目標出發[11]，結合中國城市增長實際,*筆者認為，結合中國城市增長實踐，必須加入提升城市吸引力和提高城市居民生活質量作為精明增長的目標。并將林肯土地政策研究院提出的“節能、減排”*林肯土地政策研究院的專家們還提出了美國正在醞釀或者已經初見端倪的精明增長新要求：期待各州能在利用土地過程中達到減排的目標……期待市場力量能夠促進更緊湊的混合式土地利用的發展，從而控制成本并達到節約能源的目的。等新目標納入其中，建立由36組要素間供—求關系形成的分析框架。據此，對城市要素聚集情況做出判斷，如表1所示。

表1 基于精明增長目標的城市核心要素供—求關系分析

2.城市的聚集經濟是實現精明增長的根本保障

之所以說聚集經濟是實現精明增長的根本保障，是因為聚集不經濟勢必帶來一系列“城市問題”的出現甚至不斷惡化，這些問題是城市增長產生的負面效應。如城市土地的盲目擴張與農田面積的大量減少、基礎設施的重復建設與建設資金的浪費、不合理的產業結構和生產布局等。這些問題讓城市自身、居民和政府都付出了高額的成本和沉重的代價。

五、精明增長的外力助推：合理規劃與政策扶持

林肯土地政策研究院自2006年末開始對美國多個州實施的多種精明增長政策進行效果評估，Gregory和Carbonell[11]對評估的過程和結果進行了詳細的介紹和闡述。杜安伊等[12]通過148條規劃設計原則條目，系統介紹了精明增長運動的理論及實踐應用方法。結合他們的兩本重要著作的核心觀點和典型案例，不難發現：精明增長與政府的規劃和政策有著密切的關聯，它的實現離不開有效的政策助推。其中所提及的合理規劃和政策扶持可以概括為以下三個方面：

1.通過緊湊發展與交通多元規劃形成合理的城市結構

城市蔓延的主要特征是伴隨著土地開發向城市郊區延伸，以道路為代表的各項基礎設施也在郊區大范圍興建，造成大量的重復建設和嚴重的資源浪費。類似的城市蔓延現象在許多國家都存在，中國也不例外，只是不同發展程度的城市蔓延狀況和特點有所差異。可以說，控制城市蔓延和實現精明增長是同一個目標的不同側面?？刂瞥鞘新拥氖滓蝿站褪峭ㄟ^合理的規劃，實現城市的緊湊發展與多元的交通方式，兩者相互關聯、缺一不可，才能形成合理的城市結構。

城市的緊湊發展意味著放緩、甚至停止城市土地向郊區延伸(美國部分州和地方政府劃定城市增長邊界)，充分利用已開發土地，舊城區通過改造和重建，重新形成中心城區的優勢；新城區通過合理分區和完善功能，使其具備生產、生活所需的功能。這樣一來，居民不必再依賴私家車每天往返于中心城區和郊區。無論在城市哪個區域都可以找到就業機會，也可以擁有不同特點的住房。城市的緊湊發展還意味著完善的社區和和諧的鄰里關系，不同階層的居民不再有明顯的界限，形成融洽的社會氛圍。中國的貧富分區并不十分明顯，但是很多在城市遠郊開發的住房多以庭院式、矮建筑、低密度的高檔住宅為主。這種建房定位注定了只有高收入群體才有能力擁有這樣的住房，低收入群體和普通城市居民無法進駐這個區域，很自然地劃出界線。即使在舊城區，新舊社區交錯在一起，往往也是新建社區的物業管理、社區服務、衛生防疫和生活超市等配套設施更加完善。新舊社區之間的對比使居民產生距離感和不平等意識，對社區鄰里間的和諧十分不利。城市的緊湊發展可以形成更加緊密和諧的鄰里關系。

多元的交通方式一方面是指降低居民對私家車的依賴，另一方面是指政府提供多種便利的公共交通，兩者是一個問題的兩個方面。對私家車的依賴是土地開發郊區化的必然結果[13]。新的土地開發無論是用于產業布局還是興建住房，都可能導致居民往返于新舊城區之間。即使居民很想選擇在工作地點附近居住，但是在產業布局密集的區域，住房價格會比較昂貴，并且環境擁擠嘈雜。在公共交通不夠便利的情況下，居民只好選擇私家車出行，造成整個城市交通的高能耗、高污染和擁堵。所以，政府提供多種便利的公共交通方式，不但可以降低對私家車的依賴、緩解擁堵，也有利于降低能耗和污染。公共交通方式可以是地面交通、軌道交通和地下交通，無論哪種方式，都應該合理布網、縮短車隔、延長運營時間。城市政府所提供的公共交通的總量應該與城市總人口(戶籍人口+流動人口)相匹配。

2.通過可支付住房政策與積極財稅政策構建和諧的城市社會

住房是最基本的生活需求，而住房問題已經成為城市增長過程中普遍面臨的難題，并導致一系列的衍生問題。城市人口聚集帶來住房需求增加，進而促進居住用地開發。因而住房問題的根源往往不是供不應求，而是盲目開發造成供大于求。并且，為了滿足新開發居住區的生活需求，大量基礎設施重復建設。盡管如此，城市居民對于住房的需求仍然得不到滿足，原因是不合理的房價遠遠超出居民的承受能力，房價與收入水平不成比例，購房成為最主要的家庭支出。那么，城市中的富裕群體和低收入群體之間的差距被進一步拉大，不僅僅是收入上的差距，也是生活質量上的差距。因此，房地產市場完全依靠自身的調節無法形成合理的供求關系，必須依靠有效的政策進行調控[14]。

(1)可支付住房政策?？芍Ц蹲》空叩哪繕恕獮槌鞘芯用裉峁┳》俊＿@其中包含三個方面：合理的供給數量、居民能夠承受的價格和滿足不同需求的住房類型和選址。

首先，合理的供給數量意味著充足而不過剩，但是在高利潤驅動下，政府和企業都可能逾越理性紅線。公有制前提下的土地審批可以給政府帶來一定的財政收益，有益于緩解財政壓力，甚至在一些城市出現土地財政，賣地成為政府獲取收入的主要途徑，“理性審批”經不起高收益的誘惑。因此，想要通過可支付住房政策確保合理的供給數量，首先要求政府嚴控住房用地審批，明確用地紅線、抬高門檻、建立標準、完善程序、加強監督，并引入考核與責任追究機制。

其次，居民能夠承受的價格意味著房價與收入相匹配。但是，如何衡量房價與收入是否匹配并沒有形成統一的標準?？梢杂眉彝ト司彿?或租房)支出占人均可支配收入的比重來衡量一個家庭的購房壓力。*Gregory和Carbonell的觀點是家庭購房(或租房)支出占家庭收入比重超過30%，說明有住房壓力。筆者認為，家庭人均購房(或租房)支出占人均可支配收入的比重低于25%說明購房(或租房)壓力小，25%—40%說明壓力大，40%—60%說明壓力過大，超過60%可以視為已經超出家庭的承受能力。那么，想通過可支付住房政策確保居民買到或租到在可承受范圍內的住房，一方面要通過有效的政策控制房價的繼續不合理攀升，另一方面要合理調整居民工資水平。

最后，住房類型和選址是居民選擇住房過程中除價格以外最為關注的問題。住房類型主要是指小區的居住密度。*低密度小區多以花園洋房和別墅為主，這種小區往往環境清幽、綠化好，房價較高。高密度小區則以高層建筑為主，很多新開發的商品房小區雖然是高層建筑，但小區的物業、綠化和衛生環境也很好；而多數回遷小區都以高層建筑為主，小區環境設施相對較差。選址與類型是息息相關的，低密度小區一般選址在遠離鬧市區、環境較好的郊區；高密度小區則更多地考慮成本問題，選址在土地價格較低的區域。住房類型和選址是影響房價的核心因素，也是影響居民選擇住房的關鍵因素。政府想通過有效的政策滿足不同的住房需求，首先要在審批環節把關，合理規劃不同類型住房的數量和分布，根據嚴格的市場調研了解不同類型住房的需求量和購買力，尤其要考慮低收入群體的住房需求和經濟上的承受能力。

(2)積極的財稅政策。積極的財稅政策：一是財政政策，二是稅費政策，兩者“一放一收”相互配合，通過財政的“放”來推動，通過稅費的“收”來控制。那么，關鍵問題就是何時該放、何時該收。這個問題不能一概而論，因為每個城市的增長狀況不同。但可以確定的是：有利于實現精明增長所需要的建設項目不但應該提供財政支持，還應該給予稅收優惠。如在已經出現蔓延現象的城市，可以通過財政支持推動舊城區重建項目(避免過度開發新城區)；改善老舊住房的小區環境、房屋修繕和社區服務；加快棚戶區改造；完善教育、醫療、公共安全等服務設施；等。也可以通過大幅度增加稅費的政策，限制新的土地開發，尤其是用于房地產項目和污染嚴重的工業項目的土地開發。

財稅政策是縮小貧富差距、協調資源分配、提供基礎設施和公共服務的最重要手段。它既可以引導城市宏觀層面的發展方向，又可以深入到城市生產、生活活動的細微環節[15]。因此，財稅政策應該成為政府的有力工具，緩解城市蔓延所引發的問題，引導城市要素的合理聚集，才能實現城市的精明增長。

3.通過有效的環境保護與資源整合機制實現可持續的城市生態

環境保護和資源整合機制的實質，一方面通過有效的控制實現對環境的保護，另一方面通過合理配置實現資源整合。針對城市蔓延所引發的一系列問題，實現精明增長必須解決人與自然的矛盾、城市與鄉村的矛盾、貧困階層與富裕階層的矛盾等問題，才能構建可持續的城市生態。

(1)人與自然的矛盾主要表現為人類活動對自然的破壞。以犧牲自然為代價的“發展”不能稱之為真正的發展，由此帶來的增長也不可能是精明增長。但對自然的破壞往往可以帶來可觀的既得利益。因此，保護自然首先要通過有效的政策消除既得利益，并讓破壞自然的行為承擔高額成本。

(2)城市與鄉村的矛盾主要表現為城市的發展優先于鄉村。無論是西方發達國家，還是發展中國家，城鎮化過程都不僅僅是城市的發展，同時也是鄉村的發展。城鎮化的最終目標是生活方式的改變，無論生活的區域是城市還是鄉村，無論從事的勞動是哪種產業，人們的生活方式都應該是現代的。但現實情況并非如此，許多城市發展過程中都以占用鄉村資源、忽視農業生產和犧牲農民利益為代價，片面追求城市中二三產業的發展。而精明增長是城鎮化的最優狀態，精明增長必然是城市與鄉村的共同進步。因此，要實現精明增長，需要通過有效的資源整合機制，合理調配各種要素在城市與鄉村地區的使用，提供共同發展的機會。

(3)貧困階層與富裕階層的矛盾主要表現為環境與資源享用機會的不平等。作為公共產品，環境與資源具有非排他性和非競爭性，城市居民應該平等享有使用和分享的機會。但事實上，貧困階層與富裕階層之間卻因為收入上的差距而導致更深層次的不平等。因此，資源整合機制的最終目標是資源的合理分配：一是數量上的合理，二是結構上的合理。這也正是精明增長所要實現的狀態。那么，有效的資源整合機制應該通過規范的程序來明確以下問題，如表2所示。

表2 有效的資源整合機制

六、結 語

毫無疑問，精明增長是城市增長的最佳狀態，也是城市健康發展的體現，更是我們所應追求的目標。然而，精明增長的美景很難自然天成，需要有力的保障和助推來解決城市增長過程中出現的各種難題。城市土地擴張是城市增長的核心特征，也是城市增長的助推力量。由于城市蔓延已經在一些城市初見端倪，甚至愈加惡化，劃定城市開發邊界已成為必然之舉。但是，單純依靠邊界的劃定必然勢單力薄，需要完善而有效的政策配合。因此，必須認清精明增長的發生機理，從精明增長的邏輯起點出發，考量城市要素聚集狀況，通過系統規劃和政策設計的外力助推，促進城市要素在數量上和結構上的合理聚集，才能實現城市的聚集經濟，進而實現城市的精明增長。

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(責任編輯：劉艷)

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：1000-176X(2017)09-0123-07

2017-03-02

四川省區域和國別重點研究基地·西南交通大學美國研究中心項目“東亞秩序重構下的中美關系研究”(ARC2015011)

關 靜(1982-)，女，遼寧朝陽人，副教授，博士后，主要從事城市治理和不確定性決策研究。E-mail：guanjing9@163.com