“一帶一路”與中國對緬政策選擇

謝昂

“一帶一路”倡議的提出，既符合中國全面深化對外開放的需要，也展示了中國爭取做負責任大國和融入世界經濟體系的決心。倡議提出三年多來，沿線國家積極參與并予以熱烈好評，為國家間的合作和世界經濟的發展做出巨大貢獻。緬甸由于其地緣和文化上的獨特性，成為“一帶一路”實施過程中的一個重要節點。然而，在倡議實施的同時，緬甸國內卻發生了劇烈的政治變革，大國在緬影響力也發生微妙的變化。這一劇變為“一帶一路”地西向推進增添了變數。本文旨在從政治、經濟和文化方面分析“一帶一路”視角下緬甸的戰略意義，并指出倡議推行過程中可能面臨的挑戰，提出相應的政策選擇。

一、“一帶一路”視角下緬甸的戰略意義

首先，從地緣政治的視角來看，緬甸地處歐亞大陸的邊緣地帶，是一個海陸復合型國家，且擁有中國進入印度洋最便捷的通道，對“一帶一路”倡議向印度洋地區的推進起著橋頭堡的作用。同時，緬甸位于東南亞和南亞交接處，是一個地緣戰略交叉口，可被打造為“一帶一路”的重點示范國家，對周邊國家進行輻射，改善戰略實施的區域環境。緬甸特殊的地理區位也決定了其在基礎設施互聯互通方面的重要性，一旦緬甸的港口和陸上運輸通道建成，緬甸將會成為“一帶一路”真正意義上的橋梁國家。從大國博弈的角度看，緬甸位于中國、美國、日本和印度等大國影響力的交叉地帶，在新一輪的全球性權力轉移過程中，緬甸的地緣政治意義將會愈發凸顯，大國對其爭奪也將更激烈。因此，推進中緬在“一帶一路”框架下的合作，促進中緬互信機制的建立對中國至關重要。

其次，從地緣經濟的視角來看，緬甸經濟發展的需求與中國資本的互補，使緬甸在“一帶一路”框架下具有更廣闊的開拓空間。緬甸經濟發展水平低，產業結構落后。中國過剩的產能與緬甸的低廉的勞動力和廣大的市場相對接，可以進一步激發兩國經濟的活力，同時帶動周邊地區在兩國合作的基礎上進行更深層次的合作。并且，緬甸豐富的油氣資源也能為中國帶來豐厚的戰略和經濟利益。此外，緬甸瀕臨印度洋，中國參與建設的皎漂港是印度洋最重要的港口之一，也是中國通往印度洋最便捷的出口。若此通道打通，由波斯灣進口的原油經緬甸直接運往中國，路程可縮短70%以上，中國至歐洲、非洲的貿易路線也將極大縮短，有利于打破“馬六甲困局”，保障中國能源及貿易通道的安全。在此基礎上，西南內陸地區在一定意義上擁有了類似沿海地區的區位優勢，成為中國經濟發展的新陣地，對經濟的增長、產業結構的升級具有重要推動作用。同時，緬甸皎漂港可與巴基斯坦瓜達爾港環形對接，實現“帶”、“路”互通，帶動域內國家生產要素順暢流通，形成中國強大經濟輻射的經濟復合體。

再次，從地緣文化的視角來看，緬甸處于各大文明交匯處，是中國在“一帶一路”框架下，促進不同文明互鑒共榮，提升中國軟實力的橋頭堡。緬甸在歷史上處于中華文明和印度文明之間，近代經歷了近百年的西方殖民，受到西方文明的影響。緬甸獨立后，政府在大力恢復緬甸傳統的風俗習慣的同時，積極吸收西方理性的制度法規，推動多種文化的溝通融合，造就了緬甸復雜而獨特的文化現象。“一帶一路”作為致力于打通東亞和歐洲兩大經濟圈的國際性的地緣大戰略，注定了其跨文化的性質。緬甸對“一帶一路”的意義，不僅僅是地緣上的“橋梁”，也是文化上的“橋梁”，“一帶一路”在緬甸推進的過程，在一定程度上也是對其跨文化性的檢驗。歷史上，絲綢之路經濟帶和海上絲綢之路不只是貿易通道，更是中華文明向西傳播的主要渠道。因此，在“一帶一路”倡議推進的過程中，中國應在與沿線國家進行政治、經濟合作的同時，發展其中的人文精神，提升中國的軟實力。緬甸作為“一帶一路”的重要節點，理應被打造成中國公共外交、文化外交的重要示范區，奠定堅實的民意基礎，展示“一帶一路”的包容性。

二、“一帶一路”戰略在緬甸實施過程中面臨的挑戰

緬甸對“一帶一路”戰略的實施具有重大的地緣政治、經濟和文化意義，但同時“一帶一路”在緬甸的推行也面臨著重重挑戰。中國在緬甸推進“一帶一路”倡議的過程中，既要持平等友好、和諧包容、互利共贏的原則，也要清晰地認識到倡議推進過程中潛在的內外挑戰，并積極應對。

1.緬甸國內的挑戰

首先，緬甸北部地區局勢的不穩定是戰略實施的最大阻礙。緬甸自獨立以來，少數民族與政府的矛盾持續到現在，并頻繁爆發沖突，緬甸國內政治因此處于長期的不穩定之中。緬甸政府軍與民族地方武裝的沖突，使緬北局勢處于持續的動蕩之中，對中國投資項目的實施和運營帶來嚴重威脅。如2011年緬甸政府軍與克欽獨立軍之間爆發沖突，導致中國投資的太平江水電站停產，中方人員全部撤離。而果敢戰事的頻發，一度導致中緬邊貿幾乎停滯。籌建中的中緬鐵路是連接昆明和皎漂港的大動脈，也是中緬兩國實現互聯互通的基礎，若緬甸政府無法同緬北的民族地方武裝達成利益妥協，鐵路的修建幾乎無望，進而會影響到“一帶一路”的順利推進。

其次，部分緬甸民眾對中國存在一定程度的負面認知。自緬甸獨立以來，中緬兩國關系持續發展。中國與緬甸歷屆政府都保持友好關系，堅持不干預其內政。部分緬甸民眾認為，中國對前軍政府的“支持”，阻礙了政府中軍方勢力的改革和民主的進步。隨著民主化進程的發展，緬甸國內輿論日益多元化，再加上西方媒體和民間團體的煽動，少數民眾將民主化發展艱難的一部分責任歸咎于中國，表現出對中國的不信任和反感。

在緬甸投資的某些中資企業，片面追求自身利益時，忽略了社會責任的重要性，甚至違反當地法律法規，嚴重損害海外中國企業的形象。另外，中國在緬甸投資的項目大多是礦產開采、水電開發等項目，容易造成環境污染的問題。而投資產生的效益多數被政府占據，基層民眾享受不到項目福利，卻要承擔環境污染的后果，再加上項目缺乏透明度，部分民眾對中方投資項目具有抵觸心理。總之，近年來緬甸民眾對華印象呈負面化趨勢，隨著緬甸民主化進程的深入，輿情對政府的決策影響日益突出。中國應著手改善這一問題，以保證“一帶一路”推進的民意基礎。endprint

最后，緬甸政治變革后，對華有一定程度的疏遠傾向。軍政府時期，緬甸受到西方國家的集體封鎖，而中國秉持不干預緬甸內政的原則，積極發展兩國關系，中緬關系發展良好。登盛政府執政后，開始實行大國平衡外交政策，積極同西方國家改善關系，顯示出較強的對華疏遠傾向。民盟上臺至今，雖表現出較為積極的對華合作意向，但同時也在盡力改善同西方國家之間的關系，減少對中國的依賴。中國作為同緬甸國家體制不同的相鄰大國，緬甸在尋求與中國經濟合作的同時，會擔心中國國力的增長可能對其利益造成威脅。隨著緬甸與西方國家關系的緩和，緬甸的外交選擇更趨多樣化，對中國的依賴性一定程度上在減少。

2.區域層次的挑戰

首先，緬甸積極融入東盟，中國同緬合作成本增加。民選政府上臺后，緬甸同西方國家的關系得到緩和，采取更積極的態度與國際社會互動，降低對周邊大國的依賴，因此，緬甸積極與東盟協調一致，在國際事務中以東盟為依托平臺與其他國家進行對話和合作。隨著東盟一體化的發展，東盟在國際舞臺上的地位逐步提升，其談判的實力和討價還價的籌碼也相應提升，中緬合作過程中，緬甸可能以此要價更高。冷戰后，中國與東盟的關系雖然發展迅速，但東盟始終不信任中國，甚至夸大和宣傳“中國威脅論”，并且拉攏域外大國制衡中國在東亞地區的影響力。在東盟的框架下，緬甸對華政策很有可能受到負面影響。中國在推進“一帶一路”倡議的過程中，應充分考慮緬甸在東盟的角色，對于某些問題尋求區域層次的解決。

其次，東盟經濟共同體的發展可能與“一帶一路”倡議形成競爭。自2003年東盟正式宣布建設東盟共同體以來，《東盟經濟共同體藍圖》取得了積極進展，東盟在貿易和投資便利化、人員自由流通、金融一體化、互聯互通、東盟競爭力和海事合作等諸多領域開始進行實質性的合作。目前，東盟內部的關稅壁壘基本消除，東盟自由貿易區事實上已經建成。隨著地區各項經濟協定的簽署和法律的完善，東盟經濟合作的程度將進一步加深，合作的便利程度也不斷提高。緬甸可借助東盟的便利條件發展經濟，從而減輕對中國的依賴。中國“一帶一路”倡議所提出的互聯互通在一定程度上對緬吸引力降低。

3.大國對緬外交戰略競爭

首先，美國在戰略上拉攏緬甸，企圖對“一帶一路”進行干擾。為實現對中國更全面的戰略圍堵，美國開始尋求擴大在印度洋地區的影響力，拉攏域內國家共同遏制中國，緬甸就是美國重點發展的目標國。緬甸民主化改革以來，美國通過推動兩國關系正常化，高層頻繁互訪，逐步解除制裁，加強經貿往來及承諾提供援助等措施，表明其對緬甸民主化的強烈支持，也顯示了在戰略上對緬甸的重視。此外，奧巴馬政府還表現出與緬甸國防軍接觸的興趣。不排除美國在將來尋求同緬甸進行軍事合作的可能。與此同時，美國還積極地利用NGO和媒體煽動緬甸國內的輿論，為中國投資的項目制造障礙。例如，維基解密披露的美國外交文件稱，仰光的美國大使館資助了一些反對密松水電站的活動團體。隨著“一帶一路”倡議在緬甸的推進，美國的危機意識必然增強，可能會采取更激烈的做法對中國的戰略進行阻撓和破壞。因此，中國在處理對緬關系的同時，也應考慮美國的因素，制定合適的對策。

其次，日本努力提升在緬影響力，對華競爭態勢明顯。日本長期將緬甸視為具有特殊關系的國家，隨著中日在東亞的結構性矛盾的深入，緬甸對日本的戰略意義進一步凸顯，日本也開始實施更積極的對緬政策。隨著緬甸政治的開放，日本積極通過援助擴大其對緬經濟影響。在日本2012財政年中，緬甸成為接受日本官方援助最多的國家。在人文方面，日本在緬甸存在眾多具有官方背景的商業和文化團體，這些團體在政府的支持下推動民間外交，擴大日本在緬甸的影響力。日本還運用日湄、日緬合作機制，積極推動對緬文化和公共外交。

日本在上述方面發展兩國關系的同時，也尋求在區域框架下促進日緬兩國在軍事領域的合作。日本具有濃厚官方背景的NGO“日本財團”在日本為緬甸軍官設立了工作站，目的在于幫助緬甸發展民主化的軍民關系及為他們展示民主國家的軍隊生活，以此來增進兩國軍事交流。此外，日本還對中國的投資進行干擾。中緬戰略鐵路計劃的擱淺，日本的牽制就是重要原因之一。目前來看，日本是中國對緬戰略問題上最現實的競爭對手，能否處理好同日本戰略競爭問題，對中國“一帶一路”倡議能否在緬甸順利推進具有重大影響。

最后，印度或為中國最大的潛在對手。印度是與緬甸接壤的另一大國，也是印度洋地區最有影響力的國家，其對緬甸的影響是長期、深遠的。印度一直將中國視為戰略競爭對手，其在20世紀90年代開始實行顯示其大國戰略的“東向政策”，就是其大國戰略和“中國因素”綜合考量的結果。自“一帶一路”倡議提出之時起，印度國內對此爭議不斷，政治精英一方面看重“一帶一路”為印度經濟發展提供大量的機遇，另一方面又擔心中國增加在印度洋地區的影響力。80年代末，印度開始調整對緬關系，兩國關系及多領域合作雖有進展，但由于印度東北部種族分離主義及兩國經濟關系發展的滯后，并未達到理想效果。而在印度非常重視的軍事領域的合作，也未取得較大的進展。從總體上看，印度對緬甸的影響力不大，不能對“一帶一路”產生實質上的干擾。然而，印度對“一帶一路”搖擺不定的態度，對中國是一個外交考驗。如果中國在這個問題上處理得當，將印度納入“一帶一路”合作框架，對“一帶一路”戰略在印度洋地區的順利實施意義重大；但如果處理不當，增強印度的戒備心理，進而采取更為主動的對華遏制政策，其特殊的地緣政治地位將會對“一帶一路”造成極為不利的影響。

三、“一帶一路”戰略在緬甸實施的路徑選擇

目前，緬甸亟須引進資金和技術用以發展經濟的現實，給“一帶一路”倡議在緬甸的推進提供了機遇，同時緬甸國內的政治環境和外部環境也給戰略的實施帶來了挑戰。因此，在戰略實施過程中，中國必須綜合考慮各方面因素，謹慎做出路徑選擇，以確保戰略的順利實施。endprint

1.政治方面

首先，中國應積極幫助緬甸政府與民族地方武裝改善關系，優化戰略實施環境。民族問題一直是緬甸政治和經濟發展的重大阻礙，緬甸歷屆政府都將其視為政府工作的重心，但仍未取得實質性進展。民盟政府上臺后，將民族和解提上日程，召開“21世紀彬龍會議”，以圖解決民族問題。在這一背景下，中國應把握機遇，在“不干涉內政原則”的基礎上，積極關注緬甸政府與民族地方武裝的和談進程，為雙方提供一個方便交流的渠道，推動問題的解決。在必要的情況下，中國也應調解雙方沖突，建立沖突各方及有利害關系的國家都參加的多邊協商機制，發揮更積極的作用。同時，中國在投資時，應兼顧各方利益，搭建多方協商平臺，調解中央和民族地方武裝的利益分歧，有利于雙方矛盾的緩和，也對中國項目的穩定實施有利。若緬甸民族問題的解決過程在中國的參與下取得進展，將極大地改善“一帶一路”的推進路徑，也對中國西南邊境的穩定有積極影響。

其次，正視緬甸民主化的成果，推進兩國互信的建立。作為與緬甸相鄰的大國，中國實力的增長難免會引起緬甸的不安，但緬甸的經濟發展離不開中國的幫助和支持，因此緬甸對華政策可能會搖擺不定。昂山素季上臺后，選擇中國作為首訪國家，及積極出席“一帶一路”高峰論壇的事實，顯示了緬甸對“一帶一路”倡議的積極響應，也表達了其對華合作的意愿。中國應把握這一機遇，正視緬甸民主化成果，在不干預緬甸內政的前提下，以平等的姿態同緬甸合作。合作過程中，應先從最不敏感和最易出成效的領域入手，必要時中方甚至可以單方面讓渡利益來展示中國的誠意，以減輕緬甸對華戒備，推進兩國互信的建立，為更深層次的合作做鋪墊。

最后，建立雙邊及多邊協商機制，尋求對接域內國際項目。由于自身特殊的地理區位，緬甸被納入多個國際項目，如“大湄公河次區域經濟合作”、“季風計劃”等。這些項目旨在推動區域間合作進程，促進貿易流通，提高域內國家經濟發展水平，與“一帶一路”倡議存在著較大的互補互利空間，中國應以包容的態度尋求與之對接。中國應本著互利共贏的原則同域內國家積極協商，籌建協商機制，推動國家間的互信，使其他國家看到中國推動區域經濟合作的誠心。同時，在項目功能對接上應求同存異，從最相似、最亟須的方面入手，盡快取得階段性效益，提高域內國家的合作動力。

2.經濟方面

一方面，要樹立示范性工程，強化緬甸合作意愿。針對緬甸對中國投資的疑懼和矛盾心理，中國應選擇個別工程作為樣板，以強化其合作意愿。在這方面，應以交通、醫療、教育等惠及民生的工程且不敏感的領域，如中緬兩國最近簽訂的滾弄大橋和仰光、曼德勒的醫院這些項目作為優先選擇，在消除緬甸政府戒心的同時，讓緬甸民眾真切感受到中國投資帶來的好處，改善中國形象。在水利、能源等領域，中國應吸取密松水電站的教訓，參與緬甸政府主導的或多國參與投資的且政治風險較低的工程項目，并積極在項目建設過程中發揮資金、技術等方面的優勢，且注意生態保護。在此基礎上，中國可逐步開展中方主導的項目，同時也可向其他領域擴展，深化中緬合作。在合作工程中，應謹慎看待緬甸各方的反應，確保倡議的平穩推進。

另一方面，要轉變中資企業傳統的投資方式，全面增強競爭力。百廢待興的緬甸亟須技術和管理經驗的支持，目前日本、泰國及印度等國家都積極為緬甸提供資金和技術，對中國在緬投資產生一定的競爭壓力。其中，日本對緬投資規模逐步提升，且針對中國的意味最明顯。但日本有其自身的缺陷，日本企業的投資受日本政府政策導向影響明顯，自主性較差。在此現實中，中國政府應出臺合適的獎勵政策，促進企業在技術和管理等方面創新，同時企業自身也應積極拓展投資方式和領域，政府則為企業提供支持和保障，提升中國企業的競爭力。企業在投資過程中，必須重視應該履行的社會責任。項目實施之前，企業應做好民眾安頓工作，改善其生活環境；項目實施的過程中，應遵守當地法律法規，擴大當地民眾的就業崗位，使其得到實在的好處，進而改善項目建設的環境，樹立企業的良好形象，提升中國企業的軟性競爭力。

3.人文方面

首先，重視中國在緬非政府組織的作用，與政府部門的合作形成互補。“一帶一路”作為一個包涵政治、經濟和文化的地緣大戰略，其順利實施需要政府和民間團體的有效協作來保證。與政府相比，非政府組織具有靈活、高效、專業及多樣化的優勢特點，對改善中國在緬形象起到重要推動作用。在緬非政府組織可發揮其自身特點，在自身領域深入同民眾交流，準確宣傳“一帶一路”內涵，積極配合政府工作，處理好與民眾有關的細節問題。中國政府應為非政府組織提供資金和機會進行訓練，提高其應對國外工作的能力。非政府組織自身也應在自身專業領域深入研究，樹立品牌意識，提高國際知名度。

再者，依托公共外交，加深中緬兩國文化交流。中緬兩國“胞波情誼”源遠流長，中國西南少數民族與緬甸在文化、習俗方面具有強烈的認同感。其一，中國可以云南為紐帶，推動政府或民間團體主導的文化交流，舉辦文化節等活動，增進兩國民眾的互相了解。其二，兩國可開展旅游合作，中國應在國內宣傳緬甸美麗獨特的自然和人文景觀，鼓勵民眾赴緬旅游，帶動緬甸旅游業發展；同時，邀請緬甸的民眾和社會團體赴華參觀、旅游，并提供適當的優惠，讓緬甸民眾切身體會中國的文化。其三，中國政府擴大緬甸學生來華學習交流名額，并提供獎學金，為緬甸培養各領域的專業人才；政府也應推動兩國高校、研究機構等單位的合作，輸送中國青年赴緬交流，加深對緬認知，為以后的對緬工作儲備人才。

緬甸對中國來說，不僅是“一帶一路”西向推進的地緣和文化上的橋梁國家，也是保障中國貿易和能源安全的重要通道。面對多方面、多層次的挑戰，中國應對的關鍵在于中緬關系的發展。目前來看，中國同其他大國在緬甸戰略競爭上擁有優勢。民盟政府對中緬關系非常重視，積極尋求同中國的合作。中國應把握優勢和機遇，全面且細致地發展中緬關系，推動兩國的互信進程。主要由政府主導、企業為主體、非政府組織為補充，對緬甸的政治、經濟和社會領域開展全面的外交活動，實現中緬關系全方位的發展。

（作者單位：南京大學國際關系研究院）

責任編輯：彭安玉endprint