我國碳交易市場建設及發展對策研究

楊錦琦

【摘 要】 作為全球最大的碳排放國，我國一直積極采取措施應對氣候變化。2011 年國家發改委批準北京、上海、重慶、天津等七個碳交易試點，為推動全國碳市場進行初步探索。目前我國碳交易市場雖初具雛形，但在實施和完善過程中還面臨著諸如法律法規不完善、政府監管缺位等問題。應健全法律法規，加強政府對市場監管力度，制定控制排放總量目標，科學分配初始配額，引導金融機構參與，鼓勵碳金融產品創新。充分發揮政府的引導作用，最終通過市場機制對資源的優化配置，建立起規范、科學、活躍、可持續的碳交易市場體系。

【關鍵詞】 碳交易市場 問題 對策

黨的十八大以來，我國把生態文明建設作為“十三五”規劃重要內容，積極落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。為了進一步激勵企業降低排放水平，用更低成本實現碳減排目標，2011 年10月，國家發改委確定對北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7省市進行碳交易試點工作，并計劃于2017年開展全國性的碳交易工作。碳交易市場，是指由各種溫室氣體排放權的交易活動和金融活動所組成的市場。碳交易市場的形成來源于溫室氣體國際減排公約《京都議定書》的相關規定。為達到《聯合國氣候變化框架公約》減少全球溫室氣體排量的目的，《京都議定書》制定了三種市場機制：清潔發展機制（CDM，以下簡稱CDM，目前CDM是唯一得到國際公認并于全世界通用的碳交易機制。）；聯合履行機制（JI）；排放貿易（ET）。根據三種機制，碳交易被分為兩種型態：配額型和項目型。

一、我國碳交易市場建設現狀

我國確定了應對氣候變化“十三五”行動目標：到2020年，單位GDP碳排放比2005年下降40%～45%。2015年9月，我國提出到2030年單位生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，并計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業行業。碳交易通常從兩個方面開展，即基于項目和配額的碳交易。我國作為發展中國家，不僅開展基于項目的清潔發展機制（CDM）活動，還以試點區域為主進行碳配額交易易得到了快速的發展， 主要通過三種途徑來實現：一是清潔發展機制項目，即 CDM； 二是自愿減排項目，即VER， 國內部分企業或單位為了維護企業形象或履行一定的社會責任， 自愿性地購買相應指標以抵消日常生產經營活動所產生的碳排放量； 三是強制減排項目，2013年，我國第一個強制性的碳交易市場于深圳正式運行。

（一）我國基于項目的碳交易市場現狀

自我國實施CDM機制以來，國家發展改革委員會成立了應對氣候變化司，專門負責國內CDM管理，同時推出一系列相關制度政策，以保障中國CDM機制順利推行。根據不同的減排類型，我國CDM項目分為節能和高效、新能源和可再生能源、燃料替代、甲烷回收利用、N2O 分解消除、HFC-23分解、垃圾焚燒發電、造林和再造林、其他項目等9大類。我國目前在國際上主要參與的是清潔發展機制（ CDM） ，根據 UNFCCC 的統計，截至2015年7月4日，在CDM執行理事會成功注冊的CDM項目有3807個，目前，無論是從注冊項目角度，還是核證減排量方面，我國已成為國際上最大的CDM項目供給國。據世界銀行數據顯示，我國CDM項目每年提供全球約 70%的 CER 需求。各地依托自然資源稟賦及經濟優勢積極開發CDM項目，初步形成以環渤海區域為核心的沿海風電集聚區，以云南、四川為核心的西南水電集聚區，以內蒙古、甘肅、寧夏、新疆等西北部省區為核心的陸上風電集聚區。據易碳家了解到，其中，云南、四川、內蒙古、湖南、甘肅等中西部地區利用水利、風能等自然優勢，項目開發一直處于前列。

（二）我國基于配額的碳交易市場現狀

隨著全球低碳經濟轉型的逐步推進，碳交易市場成為極具發展潛力的商品交易市場。作為全球最大的碳排放國，我國一直積極采取措施應對氣候變化。2011 年國家發改委批準北京、上海、重慶、天津等七個碳交易試點，并將 2013 年至 2015 年定為試點階段，為推動全國碳市場進行初步探索。我國7個碳交易市場既有相同點又各具特色。各試點碳交易市場的覆蓋范圍既有相似之處又各有特色。從覆蓋的溫室氣體種類看，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北碳市場僅納入二氧化碳作為控排氣體；而重慶碳市場卻納入了《京都議定書》規定的全部6種溫室氣體。從覆蓋的排放源看，各試點省市碳市場均將直接排放源和間接排放源作為管控對象；另外，上海和深圳碳市場不僅納入了固定排放源，還納入了移動排放源如航空業和城市公共交通行業等；而其他5個試點碳市場僅納入固定排放源。就覆蓋行業來說，各試點碳市場均覆蓋了第二產業高能耗、高排放的行業，如電（熱）力、水泥、石化、鋼鐵等行業；并且北京、上海和深圳碳市場還納入了服務業和大型公共建筑。對于納入控排企業的排放門檻而言，湖北碳市場納入控排企業的排放門檻最高，即2010和2011年年綜合能耗在6萬噸標煤及以上（排放量在12萬噸CO2當量及以上）；上海、廣東、天津、重慶碳市場納入控排企業排放門檻為特定時期年排放量為2萬噸CO2當量及以上；北京碳市場納入控排企業的門檻為2009-2011年年排放量為1萬噸CO2當量及以上；深圳碳市場納入控排企業門檻最低，為年排放量3000噸CO2當量以上。根據國家發改委公布的數據，總體來看碳排放交易試點成果顯著，截至2015 年 8 月底，我國累計交易地方配額約 4024 萬噸，成交額約 12 億元； 累計拍賣配額約 1664 萬噸，成交額約 8 億元。而被納入排控體系的企業履約也在上升，2014 年達到 96% 以上，2015 年履約率達到 98% 以上。

二、我國碳交易市場建設存在的問題

我國碳交易市場體系雖然已經初步建立，但在實施和完善過程中還面臨著諸如法律法規不完善、政府監管缺位等問題。

（一）法律法規基礎薄弱endprint

完善健全的法律、法規是碳排放權交易市場規范和健康有序發展的必要保障，清晰明確的界定碳排放權的產權屬性是發揮碳排放市場機制的關鍵。目前我國現行階段相關立法仍然相當匱乏，缺乏必要的法律法規作為指導依據，全國范圍內尚無統一的碳排放權交易市場和交易規則的法律、法規制度。因此，碳交易還處于一種自發管理、自我約束的狀態。

（二）政府主管部門監管不足

目前我國碳排放交易雖然屬于一種自愿性交易行為，但也要受到相關政府部門的監督管理。我國碳排放交易的監管存在很多不足。硬件方面，監測技術設施的開發利用不足。軟件方面，缺乏具體的檢測標準；交易審批程序不夠具體和完善，缺少可操作性，容易導致權力尋租；存在嚴重的制度缺陷，監管制度尚不完善，交易主體資格審查制度、報告制度、交易行為登記制度、信息公開制度不健全，造成碳排放交易市場難以建立起完善的交易平臺。

（三）減排區域分割特性明顯

我從市場構成上來看，目前主要以 CDM 項目為主， CDM 項目從地域來看，分布不均衡，項目分布不平衡，西多東少；欠發達地區多、發達地區少。目前，我國西部地區如云南、四川、內蒙等地的 CDM 批準、注冊、簽發項目數量較多，但東部發達省份金融資源相對豐富，因此在建設碳交易市場過程中，要充分考慮金融資源與碳交易資源匹配矛盾。項目數前三位的云南、四川和內蒙古水能和風能都比較豐富，經濟相對落后，屬于我國經濟發展水平較低的西部地區。而項目數較少的江蘇、上海和浙江處于經濟發達地區，對于能源的需求量較大，擁有高層次技術人才優勢，具有較高的技術優勢，屬于我國經濟發展水平較高的東部地區，對于CDM 項目的需求和先進技術的吸收能力要強于西部地區。CDM 項目西多東少的區域分布，不利于我國的發展需求，限制了技術借鑒和吸收的層次，應加強我國的東西合作，通過技術合作與轉移促進我國CDM 可持續發展

（四）缺乏合理的定價機制

我國碳市場目前尚未把握碳排放權交易的真實價值，由于各種數據缺失，參考標準不統一，加之初始配額規定不明確，致使碳排放交易權的價格受人為因素的干擾，出現市場價格高于真實價值，市場活力無法真正被激發出來。

三、我國碳交易市場建設的對策建議

我國碳市場的發展應以減排為目標，以法律為保障，以市場為手段，引導企業實現低成本減排。

（一）健全法律法規

完善配套法規建設，確立碳交易的法律地位。碳交易市場的建立需要一整套法律框架支撐，完善相應的法律制度體系，確立碳交易的法律地位，以法律法規的形式將各項制度、規則確定下來，使其具有法律效力，明確碳排放權有償取得和排放交易的法律地位。健全與碳交易相關的法律規范。制定碳交易制度的法律政策。主要指對碳交易制度產生影響的宏觀及外圍法律政策，如國家氣候變化立法、節能及可再生能源法、污染控制法律制度、溫室氣體減排法律要求，國家加入的應對氣候變化的國家公約及條約等。由于溫室氣體是最具外部性和公共性影響的污染物，其影響是全球性的，所以各國的行動往往依賴國際或者區際協議。目前《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》是各國氣候變化立法的主要依據。建立相應的規章和制度，規范碳市場的發展。設立碳交易市場的準入制度、相關的管理制度、信息報告制度、監督制度等。碳交易的參與者眾多，包括買賣雙方、第三方服務性企業、規則制定者、監管者等，應規范相關主體行為，使碳交易在我國能得到健康、持續的發展，為我國開展碳排放權交易提供法律依據和制度保障，以及為我國在未來承擔量化的溫室氣體排放提供法律依據。

（二）建立完善碳交易市場

結合我國實際情況，打破各區域市場的各自為政局面，逐步形成全國碳交易統一市場框架體系。以試點碳交易市場的建立和發展為基礎，構建成熟有序的全國性的碳交易市場。發揮現有的排放權交易所、CDM技術服務中心等機構在構建區域性的信息平臺和交易平臺的作用，平穩有序的推進全國性的碳交易市場的建立與完善。

（三）制定控制排放總量目標，科學分配初始配額

結合國情，我國應嚴格控制碳排放總量。理論和實踐證明，在碳分配方式上，拍賣方式優于免費發放，其過程更公平透明，不僅更易于提供減排激勵，而且可以避免配額過剩問題。制定初始階段免費配額為主，通過有層次、有步驟的發展，最終轉化為拍賣發放的分配機制。在分配過程中，宜采用自下而上的總量確定法，盡量減少“一刀切”現象，由于我國地域分布遼闊，各地經濟發展水平不一，減排技術水平參差不齊，即使同一地區，不同產業和不同企業的技術能力也相差甚大。碳排放權分配制度應充分考慮不同企業的減排能力和經濟承受能力，以實現公平原則，充分調動企業參與減排和參與碳排放市場的積極性，充分考慮國內區域明顯差異特點。

（四）健全監管制度

碳排放權交易市場涉及到多個部門及領域，需要相關部門的全程監管，保證碳減排量的約束合理性和成本有效性。建立起完善的碳交易監管機制。碳排放權的登記、監測與核證就成為碳交易市場監管的核心。建立碳排放登記報告制度。所有取得可交易的排放許可證的實體都必須進行申報登記。完善環境管理監測系統。為了提供全面準確的排放數據給企業和環境管理部門，建立排放源連續排放監測系統。建立排放許可證跟蹤系統，準確掌握排放源的排放信息和排放許可證信息。建立碳交易監測體系。建立污染源基礎數據庫信息平臺、排放指標有償分配管理平臺、污染源排放量監測核定平臺、污染源排放交易賬戶管理平臺等。建立企業排放臺帳制度，全面管理參加有償分配和排放交易體系的污染源，保障碳排放在有效的監控之下。加大對超標排放行為的查處，加大處罰力度，促使企業自覺減少排放，實現總量控制和環境保護的總體目標。要及時查處濫用轉讓權，以及非法轉讓排放權的買賣行為，規范轉讓過程中的一些無序現象，確保排放權在二級市場上能夠正常交易。

（五）積極開展碳金融業務

碳金融市場的發展能為企業參與碳交易提供有效的風險規避工具，并通過對社會資源的引導，促使企業進行技術創新與產業調整，實現可持續發展。碳金融產品和衍生品創新已經成為趨勢，并在不斷向多元化方向發展。應不斷打破行業壁壘，大力推進碳排放權期貨、期權交易，提高碳授信、碳理財、碳中介等金融服務的市場影響力，通過專業化的碳金融產品降低企業碳配額交易的潛在風險和履約成本，極大盤活碳金融資產。

【參考文獻】

[1] 傅強，等. 低碳經濟與中國應對：碳排放權交易市場的探索[J]. 商業經濟與管理，2010， 9.

[2] 童磊，等.我國碳交易市場的現狀、問題及發展對策[J] .中國市場，2011， （19） .

[3] 中山大學法學院課題組. 論中國碳交易市場的構建[J] .江蘇大學學報（社會科學版）2012，（1）.

[4 周曉唯，等.關于中國碳交易市場發展路徑的思考[J] .經濟與管理2011，（3）.

[5] 李摯萍，等.碳交易市場的監管機制研究[J].江蘇大學學報（社會科學版）2012，（2）.

[6] 王明遠. 論碳排放權的準物權和發展權屬性[J].中國法學，2010，（ 6）.endprint