政府的規模應該有多大

吳鉤

政府膨脹，冗員眾多，固然加重人民的負擔，然而稅率過低、政府過簡，也不可能形成優良的治理。恰如其分、切合時代需要、契合社會發展的政府配置，才是可取的。

在我們的印象中，中國古代的地方政府機構非常簡易，幾乎沒有什么職能部門，一個州縣通常配置一名行政長官以及兩三名佐貳官而已，以致有一些海外漢學家對此很驚奇，感嘆道：“中華帝國有一個不可思議的地方，就是它能用一個很小的官員編制，來統治如此眾多的人口。”事實是不是如此呢？

耳聞不如目見，何不隨我重返歷史現場，參觀一回宋朝的地方衙門。

動身之前，我們先簡單了解一下宋朝的地方政府層級。宋朝地方政府建制為虛三級制：路—州府—縣。嚴格來說，路只是大監察區，并非一級政府，不設首長，只置轉運使司轄一路民政與常賦，提點刑獄司轄一路司法，提舉常平司轄一路財稅（常賦之外），安撫司轄一路軍政。四司互不統屬，平行運轉。

縣是宋朝的基層政府，以知縣為行政長官，縣丞為副長官，又置主簿分掌一縣民政與財稅，縣尉分掌一縣之社會治安，此外又有若干管理場務的“監當官”。總的來說，由于縣范圍較小，事務較少，縣一級政府部門的設置也相對簡單。

宋朝的州郡一級政府，含府、州、軍、監，既要統轄縣政，又要臨事親民，公務繁雜，因此配置的政府部門最為發達。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。我們現在要參觀的便是州郡一級的政府機構。

【南宋州府的政府部門】

讓我們先到臨安府（今浙江杭州）的府治轉轉。臨安府為南宋都城，一城之內駐有中央、路、府、縣四個層級的政府機構，為避免走馬觀花，我們只好將中央、路與縣級機構放在一邊，只參觀州郡衙門及其附屬機構。

杭州州治舊址原本在吳王宮，南宋時朝廷駐蹕于此，升杭州為臨安府，州治（府治）遂遷至清波門之北，以凈因寺故基改建而成。

宋代的州郡衙門，盡管規模大小不一、內部結構有異，但配置的政府部門卻是差不多的。穿過府治的大門、儀門，首先映入眼簾的便是一座五開間、九脊頂的雄偉建筑，那是臨安府治的正堂、知府的辦公大廳，叫“設廳”。知府（知州）乃一府之長，“掌總領郡務，宣布詔條……其戶口、賦役、錢谷、獄訟聽斷之事，率舉以法，凡兵民之政皆總焉”，所以其辦公的設廳也位于府衙的中軸線上。

設廳西邊，有一座略小一點的廳堂，這是臨安府的僉廳，僉廳是知府與其副手、助理聯合辦公的地方。臨安知府的副手叫通判，作為州郡的副行政長官，通判與知府共同管理郡政，凡知府簽發的政令，須有通判副署同意，方能生效。所以，宋時通判又有“監州”之名，有權監察知州，“知州有不法者，得舉奏之”，所以嚴格說，宋朝的州通判，既非知州的副手，又非知州的屬官，他們敢與知州爭權。打個不是很準確的比方，宋時通判有點像州檢察長兼副州長，地位遠高于明清時期的通判。臨安府是大郡，配有通判兩員，其辦事機構都位于臨安府治的南面。

知州、通判有若干助手佐治郡政，這些助理性質的官員叫做“幕職官”。宋朝州郡的幕職官繼承自晚唐—五代時藩鎮自辟的幕僚，包括判官、推官、節度掌書記與觀察支使。判官為幕職官之長，“掌裨贊郡政，總理諸案文移，斟酌可否，以白于其長（長官）而罷行之”，類似于州政府的秘書長（判官如果由京朝官擔任，又簡稱“簽判”）。推官的職責跟判官差不多，不過排序在判官之后，相當于州政府的副秘書長。節度掌書記與觀察支使一般不并置，因為他們的職權相同，均為掌管州郡的箋奏公文，有點像文字秘書。

一個州郡配備多少名幕職官，跟該州的政治地位有關。臨安是政治地位很高的節度州，設有簽判、觀察判官各一員，節度推官、觀察推官各一員，他們各有自己的辦公廳，但需要每日赴僉廳聯合辦公，共同處理公務。

除了幕職官群體，宋朝的州郡還配置有若干曹官：錄事參軍、司理參軍、司法參軍、司戶參軍，他們負責具體行政與司法事務。錄事參軍是諸曹官之首，“掌州院庶務，糾諸曹稽違”，并管理州郡政府的大印，州郡的公文用章，都須經錄事參軍之手，其職類似于州政府辦公室主任，但宋朝的錄事參軍還兼理訟獄，并轄有一個法院，叫做“州院”（或“府院”）。

司理參軍是州郡的專職法官，“掌獄訟勘鞫之事，不兼他職”，“專于推鞫，研核情實”，即負責刑事案件的“事實審”部分。司法參軍也是州郡專職法官，負責刑事案件的“法律審”部分，與負責“事實審”部分的司理參軍相互制衡，形成宋朝特有的“鞫讞分司”制度。司戶參軍則“掌戶籍賦稅、倉庫受納”，兼理民商事訴訟。

至此我們可知，臨安府衙的政府機構有設廳（州長辦公廳），通判北廳、通判東廳（均為副州長辦公廳），簽判廳（州政府秘書長辦公室），觀察判官廳、節度推官廳、觀察推官廳（均相當于州政府副秘書長辦公室），府院（州政府辦公室兼州法院），當直司、左司理院、右司理院、司法廳（均為州法院），司戶廳（州民事法庭）。臨安府還設置了大量的經濟部門，散落在府衙內外，如常平倉、回易庫、常平庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫、棚前醋庫等。

此外，臨安府還設立了四個具有公共救濟功能的機構，分別是慈幼局，在府治東邊的中和坊內；施藥局，在慈幼局之北；養濟院，共有六處，一處在西湖邊的寶勝院，一處在杭城艮山門外，四處在善化坊；漏澤園，共有十二處，在附郭的錢塘縣、仁和縣轄區內。

如此齊全的政府部門配置，已經很難用“很小的官員編制”來描述了。

如果你以為臨安府是南宋的都城，所以才配置了這么多的政府職能部門，那我們再走遠一點，到福建路的福州州治參觀一下。南宋時期的福州，行政與司法機關有設廳、都廳（相當于僉廳）、通判廳、簽判廳、節度推官廳、府院、司法廳、左司理院、右司理院、司戶廳等；經濟部門有常平倉、公使庫、作院、都稅務、臨河務、樓店務、修造場、抽木場、窯務、船場等；公共救濟機構有居養院、安濟坊等。

總的說來，宋朝的州郡一級政府，行政長官為知州（或知府），副長官為通判。州衙（或府衙）下轄的政府部門，可以分為三個系統：其一是行政司法機關，此外有主管教育的州學教授，主持公共衛生醫療的醫學處，管理官方文書檔案的架閣庫，主管社會治安的巡檢廳，管理郵驛系統的遞鋪廳等。其二是經濟管理部門，其三是公共救濟部門。endprint

下面將重點介紹后兩個系統的機構設置。

【地方經濟部門與公共福利機構】

我們在臨安府看到的常平倉、合同場、修造場、抽解場、抵當庫、常平庫、回易庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫、樓店務、都稅務、市舶務、平準務等，都屬于經濟部門。中國歷史上，除了晚清時期之外，其它的王朝都找不出這么多的經濟部門。

雖然歷代都設有常平倉，用于糧食儲備、備荒等，但它們的經濟功能并不明顯，相比之下，宋朝的常平倉更像是一個商業投資機構，地方政府多以常平錢為本錢，投資于放貸業，收取息錢，王安石變法中的“青苗法”，政府向農民放貸青苗錢的本錢，便主要來自常平錢。

宋朝的激賞庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫，不僅僅是儲存政府物資的倉庫，還是以國家物資為本錢的商業機構。如南宋初年，岳飛的軍隊利用鄂州的公使庫、激賞庫、備邊庫、回易庫等14個庫的本錢放貸，每年可收息錢116萬多貫；淳熙年間，臺州的公使酒庫“每日貨買生酒至一百八十余貫，煮酒亦及此數。一日且以三百貫為率，一月凡九千貫，一年凡收十萬余貫”。

至于修造場、抽解場等以“場”命名的機構，多是地方政府經營的手工業作坊與商品交易市場。

宋朝還有一部分經濟部門以“務”命名，如市舶務，是管理進出口貿易的機關，類似于現在的海關；平準務則相當于官營商品批發公司；都稅務為收取商稅的稅務機關。宋朝政府還在京城及各州縣設立公屋管理部門，負責政府公屋的租賃、管理與維修，這便是我們在臨安府、福州等地看到的樓店務。

北宋時東京的樓店務，下轄公屋兩萬多間，設“勾當店宅務”一員，相當于總經理；“勾押官”各三四員，相當于副總經理；“掠房錢親事官”各四五十名，相當于業務經理，負責招租、收租；另有“修造指揮”（維修工）各五百人。店宅務有執勤制度，每晚必須安排一名負責人值班。凡未租出去的空屋，每天都派專人看守，并由“掠房錢親事官”貼出“賃貼子”（招租廣告），召人承賃——分明就是一個超大規模的“物業公司”。

宋朝政府設立的倉場庫務，都由朝廷委派專職的官員主管，這些官員叫做“監當官”。宋政府對監當官有一套嚴格的業績考核制度，“凡課利所入，逐日具數申于州”，要求監當官每日將公司的賬目申報州政府；“對比前界年月日收數，并立祖額，遞年比增虧”，每年統計公司的效益，包括列出環比、同比數據。如果效益有明顯的增長，則對監當官與“公司骨干”加以獎勵；出現負增長，則給予行政處罰。

眾多經濟部門的設立、大量監當官的配置、經濟業績考核的出現，都顯示了宋朝政府對商業利潤的追求、介入市場的深切。為了從商品經濟中獲取更多的收益，宋朝政府致力于發展工商業，并成立了很多官營公司，跟商人爭奪市場利潤，表現出濃郁的“國家資本主義”色彩。在現代社會，政府熱切逐利，深切介入市場，未必是好事；但在前現代社會，正是具有重商主義傾向的政府啟動了資本主義的大門，促成了近代化轉型。

再來看宋朝地方政府的第三類部門：公共救濟機構。我們前面看到的慈幼局、慈幼莊、及幼局、居養院、實濟院、養濟院、施藥局、惠民局、安樂廬、安濟坊、漏澤園，就是公共救濟機構。

具體說來，慈幼局、慈幼莊、及幼局是兒童福利機構，負責收養棄嬰與孤兒，比如南宋末建康府的及幼局，為收養的棄嬰雇傭奶媽，每名奶媽每月支付報酬6貫錢，5斗大米；居民如果愿意領養一名棄嬰，及幼局將給予抱養錢4貫錢，大米5斗；然后每月資助錢2貫、米3斗，直至孩子七歲為止。居養院、實濟院、養濟院則是福利養老院，主要收養孤寡、貧困老人，如建康府的實濟院，收養了100名“無告之民”，每人每月發放基本生活補貼：6斗米、15貫鹽菜錢、5貫柴錢。

施藥局、惠民局屬于官營大藥店，通常以低于市場價的價錢出售藥品，或免費向貧病之人施藥，如建康府的惠民藥局，“四鋪發藥，應濟軍民，收本錢不取息”；臨安府的施藥局，“來者診視，詳其病源，給藥醫治”，施藥局只收取藥品的成本價，大約相當于市場價的2/3，為此，戶部每年撥給施藥局的財政補貼達數十萬貫。

安樂廬與安濟坊均為福利醫院，前者收治“行旅在途”、不幸得病的客人，后者收治本地的“疾病之無歸者”。

漏澤園則是福利公墓，主要收葬生前孤苦無依的逝者。臨安府的每一處漏澤園，均置有圖籍，登記所收葬之人的檔案資料；設有祭奠之所，“聽親屬祭饗”；聘請僧人二名管理漏澤園，每月給錢5貫，米一石，每收葬滿200人，則向朝廷申請賜紫衣。

宋朝政府設立的這些福利機構，涵蓋了對窮苦人口生老病死的救濟。如果說，作為經濟部門的倉場庫務體現了宋朝政府的“國家資本主義”色彩，那么，這些為貧民提供國家救濟的局院坊園，則體現了一種“社會主義”色彩。宋朝之后的元明清時期，盡管各地還保留了一部分宋人始創的福利機構，但規模已遠不如宋代。

【政府簡樸化未必是好事】

由于宋朝的各個州郡均配備了幕職官、諸曹官、監當官以及管理福利機構的官員，宋王朝需要更多的文官。南宋紹熙二年（1191年），內外文武官員數目為“三萬三千一十六員”；慶元二年（1196年），增至“四萬二千有奇”，其中以州郡幕職曹官、知縣為主的選人有“一萬三千六百八十員”。

不妨跟明清時期的官員數目對比一下。據黃仁宇的研究：“明代的文官很少，1371年（洪武四年）地方官員總數僅有5488名。1455年（景泰六年），京師在任的文官有1520名。即使在16世紀早期，各個部門的規模已經很明顯地擴大了，但整個帝國文官也僅有20400名。”再據張仲禮的統計，晚清之時：“京師和地方文武官員的總人數可定為近2.7萬人。其中近2萬人是文官，7000人是武官……文官中大約一半是京官，一半是地方官。”換言之，南宋的官員數量差不多是明朝或清朝的兩倍。

以前我們總是從“冗官冗員”的角度理解宋朝官制——這當然也沒有錯，因為宋王朝確實存在著相當嚴重的冗官現象。但現在，在參觀了宋朝地方政府配置之后，我們不妨換一個視角：宋朝官員數目龐大，其實也是政府配置比較完備、政府職能比較發達的體現。endprint

到了元明清時期，地方政府的配置就簡樸得多了。

修撰于元朝的《至順鎮江志》說：“宋自南渡，視京口（鎮江）為重鎮，會府劇司多寄治于此，郡縣之職，自通判而下，至于筦庫之微，莫不皆有廳事。”其中主管經濟部門的監當官有七員。但入元之后，這些政府部門“自通判以下至此皆廢”。重新設立的政府機構“混一崇樸汰奢，凡偃息游宴之所，壹皆撤去，漕所戎司，更治易局”。其實被裁撤的不僅是“偃息游宴之所”，還有諸多職能部門。宋時的經濟部門與專職法官均不復設。

明代的地方政府設置延續了元朝的簡樸，甚至演變得更為“簡陋”，比如明朝蘇州府的政府機構比宋朝時至少減少了一半，職能部門出現嚴重的萎縮。原則上，明朝的府一級政府，以知府為行政長官；同知為副長官，分管“清軍伍、督糧稅”，又稱“清軍同知”；通判為佐官，分掌巡捕、治安；推官亦為佐官，主理訟獄。佐貳官就算配備齊全，數目也遠少于宋朝州郡。部門配置的簡樸化，結果是府一級政府的職能被弱化。有鑒于此，明末清初的有識之士曾主張恢復府郡的權責：“厚其責于守令”，“并監司之權，以予太守”。

但吊詭的是，清政府卻進一步壓縮了府郡的職能，將掌治刑獄的推官裁撤掉，同知與通判也被視為閑曹，這一點清朝的君臣從不掩飾，如雍正朝田文鏡的《請停分緝協緝疏》稱：“同知通判，名系州縣上司，實屬佐貳閑曹。”《乾隆朝實錄》載吏部議：“查同知系府佐閑曹，尚可黽勉供職。”

表面上看，簡樸的政府部門設置，可以將官員數目控制在最小規模，并以很低的稅率來維持政府運轉。我們可能也習慣于認為，“精兵簡政”“輕賦薄斂”是好事情。但實際上，稅率過低、政府過簡，不可能形成優良的治理。

為什么這么說呢？讓我們先來聽聽孟子老人家的說法。

魏國的執政官白圭曾向孟子請教：“我計劃二十稅一（按5%的稅率征收），您覺得如何？”孟子反問他：“人口萬戶的都城，只有一人制作陶器，可以嗎？”白圭說：“不可以。這樣的話，器皿將不夠用。”孟子告訴他：對啊，二十稅一的道理也是如此。只有在政體、社會經濟形態落后的北方部落，才可以用二十稅一的超低稅率維持。中國是超大規模之國，需要提供“城郭、宮室、宗廟、祭祀之禮”等公共品，需要“百官有司”治理國家，二十稅一怎么夠？

孟子心儀的是“什一稅”，即10%的稅率。在孟子那個時代，政府的職能還比較簡單，什一稅是適當的，但到了宋朝、明朝的時候，社會的發展要求政府提供更多的公共品，什一稅顯然已經偏低了。朱元璋創立、明清相承的低稅率、低配置政府，只能維持最低水平的運轉，而無法提供稍多一點的公共品，以致明代嘉靖年間山東夏津縣修志，引述時人之感嘆：“今之守令，凡城池、學校、公署、鋪舍、橋梁之屬，以興修為大禁，廢不舉，敝不葺，荒頹敗落之甚，竟諉之不知。”直至晚清之時，但凡城市的消防、筑路、造橋、街道整修、路燈安裝等公共事務，地方政府亦都無力主持，只能靠紳商辦理。

別說向社會提供公共品，甚至連政府本身的運轉，都需要依靠私人性的支持。清代有一句民諺說：“無幕不成衙。”這個“幕”便是指地方長官的私人助理幕友，俗稱“師爺”。按明清官制，地方政府只配置極少佐貳官，對付刑獄、詞訟、財稅、文移等日常事務都成問題，所以地方官只好自掏腰包，聘請幕友佐治。明朝中后期，府、州、縣的衙門已出現聘用幕賓的風氣，至清代更為盛行，清人李伯元所著小說《文明小史》中便說：“什么叫做作幕？就是各省的那些衙門，無論大小，總有一位刑名老夫子，一位錢谷老夫子。”

清末改革官制，鑒于地方官“集中地方百務于一身，又無分曹為佐，遂致假手幕賓，寄胥吏，壞吏治，釀禍亂”之弊，提出“擬仿漢唐之制”，減少行政層級，裁撤幕友，增設幕職官。

眾所周知，“冗官冗政”是一種弊政，但我們也不能因為冗官有弊，便以為政府越簡越好，官員越少越好。恰如其分、切合時代需要、契合社會發展的政府配置，才是可取的。endprint