基層治理背景下的貧困村發展研究

鄺良鋒+劉勇

doi：10.15889/j.issn.1002-1302.2017.13.076[HT9.]

摘要：貧困地區基層治理體制直接影響到貧困村的發展。我國貧困地區治理存在以下問題：功利化的治理動機、應對式的治理方式和維穩中心化的治理內容；這些問題造成了貧困地區集體經濟發展滯后、家庭農業發展不足以及農村發展整體失衡；并提出了一系列對策，包括完善信息跟蹤的用人機制、村民參與的考核機制以及以農業發展為導向的貧困村經濟發展機制，來解決目前貧困村治理問題。

關鍵詞：基層治理；困境；后果；治理改革

中圖分類號： F320文獻標志碼： A[HK]

文章編號：1002-1302（2017）13-0295-04[HS）][HT9.SS]

收稿日期：2017-03-07

基金項目：四川省社會治安與社會管理創新研究中心重點課題（編號：SCZA15A05）；四川省農村發展研究中心課題（編號：CR1629）。

作者簡介：鄺良鋒（1973—），男，湖南郴州人，博士，副教授，研究方向為政治學基本原理、農村政治經濟學。E-mail：klf10@163.com。

[ZK）]

對于貧困地區的發展研究，目前學者們多從貧困地區經濟發展、公共服務均等化以及教育培訓等方面進行研究[1]。雖然對農村直接提供支持的形式對幫助這些貧困地區的發展有一定作用，但實際上卻可能加劇了這些地區的貧困和不平等現象，因為這些政策所關注的都是擁有一定土地、資金以及信息靈通的農民，很少關注邊遠山區的小農戶或只有小塊土地的農戶[2]。因此，現有研究只限于將農村的發展戰略目標寄托在農業生產效率的提高上，對資金獲取及分配公平方面缺少足夠重視[2]。皮埃爾·雅克等認為，農村發展的優先目標之一就是要加強地方的治理力量[2]。拉丁美洲的發展經驗也表明，可靠的政治制度和值得信賴的政治領導是解決地區問題的前提[3]。可見，農村貧困地區的發展問題不僅是從解決農村經濟問題入手，更應該從基層治理層面提出有效的治理措施。本研究以湖南省某邊遠山區H村的調查資料為依據，探討基層治理背景下貧困村發展問題，旨在為促進我國農村地區貧困村發展提供依據。

1農村發展過程中的基層治理困境

本研究中的H村是湖南省南部山區的1個行政村，隸屬于G鎮，共有4個自然村，有鄺姓、胡姓兩大宗族，總人口 1 840人，其中鄺姓只有541人，其余均為胡姓，全村人均年收入 7 500 元。

諾貝爾經濟學獎獲得者約翰遜指出，中國農村經濟的發展需要發揮政府的作用[4]。弗朗西斯·福山也認為，政府治理的不完善是非洲許多地區貧困落后的根本原因[3]。中國的政策制定者認識到了這一點，并且認識得很深刻，很到位[4]。從每年發布的中央“一號文件”，到十八大以來中央對農村的一系列扶貧等政策都清楚表明，中央對農村的治理已經越來越重視。但是，僅從中央層面重視還不夠，因為農村政策的最終落實還需要基層治理者來積極推行，如果基層治理者推行不力，仍然將制約農村的發展。目前，我國農村基層治理存在以下困境。

1.1“功利化”的治理動機

每個人都有自私性[5]，因此個體政治人都會追逐個體政治效用最大化；當然，個體要想取得成功，還需要接受制度價值。因此，成功的制度可以很好地塑造個體的政治行為，使得個體政治行為符合政治制度的要求。不成功的政治制度使得個體政治行為為了追求個體效用最大化而產生一些功能失常的行為，如搭便車和逃避社會責任。

從個體效用最大化來理解，基層治理者一般追求2種利益：一種是政治利益，即盡可能獲得仕途的升遷；另一種就是追求經濟利益，即盡可能謀求個體物質財富的最大化。政治個體在追求個體利益過程中也應實現集體的共同利益，達到公共利益和個人利益的統一。但由于制度設計的不完善，基層治理者在追求以上2種利益過程中拋棄了公共利益。如G鎮為了追求工業化和經濟增長的指標，引進了1家造紙企業，其后果是雖然造紙企業為該鎮的GDP產值增加起到一定作用，但最終造成附近農田毀壞和環境污染。這種理性的個體行動就形成了集體的非理性。基層治理者在實施政治行為時為謀求個體的私利，違背公平的價值原則。這種現象最明顯的是基層治理者在分配公共資源時偏離公平的公共價值，將利益的天平傾向于對自己有利的群體。在G鎮H村，筆者主要發現有2種非理性的經濟行為：一種是在審批宅基地時違規收取利益，一種是將低保利益分配給不應該獲得的村民。這種情況在村干部身上表現得尤其突出。在G鎮F自然村，享受低保的對象全部是與村干部關系較好的村民，而這些村民并不符合享受低保的資格。由于激勵制度的原因，使得地方政府本身成為獨立經濟理性人，地方基層干部成為自利的利益集團。在缺乏有效激勵措施下，部分基層治理者變成了試圖利用制度實現其個體目標的理性行動者。

1.2應對式的治理方式

在功利化的治理動機支配下，基層治理者的治理方式演變成一種應對式的治理。所謂應對式的治理是指治理主體“因為害怕被問責而采取的被動應付行為，而不是主動性、前瞻性化解矛盾、解決問題的行為。”[6]由于治理者不可能同時四面出擊，必須做出選擇，短期壓力顯然會成為治理者對優先行動進行排序的依據。為此，治理者會尋找一些“急就章”式的快速解決方案[2]。通常，應對式的治理者只關注那些被列入績效考核范圍的工作任務。2016年，因為該縣政府制定了《2016年Y縣生態文明建設實施方案》，G鎮將生態文明建設作為主要工作來抓，并限定了完成時間。因此，該鎮在制定實施方案時明確提出“根據上級文件精神，結合我鎮實際，特制定本方案。”村民發展農業生產真正迫切需要的水利設施建設卻不在該鎮政府的關注范圍內。表1顯示，該縣政府2011年上半年規定的為民辦實事考核項目雖然涉及到“農村基礎設施”，但主要內容是修路、自來水、農村用電，并不涵蓋農業灌溉設施。正因為縣政府沒有設立對農業灌溉設施的考核指標，G鎮也缺乏推進該項工作的動力，因此H村農業灌溉設施基本荒廢，很多修建于集體化時代的農業灌溉設施也已經破敗。endprint

應對式治理產生的原因在于治理體系缺乏有效的激勵措施。按照制度理論，“結構的目標就是塑造個人決策”，因此治理者必須在一種符合制度價值的范圍內以適當方式行動。當制度價值規范的范圍較小時，治理者缺乏選擇的余地，只能被動應對；當制度價值規定的范圍較寬泛時，治理者擁有充分發揮創造力的空間，可以發揮自己的主動性。在目前的治理機制下，我國的行政管理機制采取條條管理模式，即每個職能部門對應一塊工作，而且每塊工作都有規定的考核任務。因此，基層政府實際上要應對多個部門布置的任務。因此，基層治理者面對的考核壓力和工作任務非常繁重，這就壓縮了基層治理者的自治空間，除了疲于應對各項考核任務以外，很少有時間和精力來思考其他工作。

應對式的治理方式發展到極端情況下就演變成單純應對個別領導的指示和命令。按照制度理論，上級部門在創設制度時往往起決定作用的是那些有能力操縱政治結構的個體或多個個體，因此，制度價值最終體現的是“一種發起者的理性行動過程”，即多半體現的是上級領導的意圖。這也可能造成基層治理者不斷迎合各級領導的指示和命令的局面，最終造成“錯誤決策，財政買單，百姓遭殃”。

2“維穩中心”的治理內容

在被動化的治理方式影響下，基層治理者一切治理行為都是圍繞考核指揮棒轉，在“把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態”觀念主導下，“維穩”成為一項重要的考核內容。基層是矛盾最集中、最容易突發的地方，這也造成了基層維穩的泛政治化，即把所有社會問題都與社會穩定掛鉤[6]。

表2顯示，該鎮日常會議研究事項最多的是社會治安，占30.1%，其次是黨建，占24.1%，對農業問題關注度較低，占18.7%，其中涉及到農業發展問題的會議更少，僅占5.4%。筆者深入研究黨建會議內容發現，40次會議中有22次會議是研究紀律和作風建設的，也與社會治安密切相關，由此看來，涉及社會治安的會議多達72次，可見，基層政府幾乎將一半工作量消耗在社會治安方面。

由此可見，“維穩”工作目前被基層治理者視作壓倒一切的一項政治任務。湖南省農村地區受宗族文化的影響深厚，時至今日，族群之間的裂痕和明爭暗斗依然存在[7]。隨著經濟社會的發展以及村民文明程度的提高，如今農村宗族矛盾已經大大減弱。H村的胡姓宗族和鄺姓宗族自1985年發生一次大規模的宗族械斗以后，迄今為止，2個宗族已經很多年沒有發生過大規模的群體械斗。社會治安已不是農村發展的首要問題了。這里并無意否定黨建和社會治安工作的重要性，只是認為如果現在仍將大量的工作量消耗在社會秩序的調控上將制約農村經濟的發展。

3當前治理狀況所引發的發展后果

3.1集體經濟發展滯后

按照理性制度理論，“在既定的情境下，理性的個體會造成集體的非理性”。例如，漁民收入最大化的行動會造成漁業資源的枯竭[5]。在很多農村，由于考核機制不完善，經常發生基層治理者的利益與村民利益相沖突的情況。G鎮政府為了滿足自己的功利性意愿，按照上級考核指標推行生態文明建設，而村民可能急需要發展生產來提高生活水平。因此，基層治理者和村民成為不同的利益主體，二者之間難以達成合作協議。農村的有效治理在于基層治理者能跨越多個部門進行合作[8]。當缺乏有效的激勵制度時，基層治理者出于功利性目的不會與村民發展集體經濟。這種情況在貧困地區更突出。2014年我國貧困地區縣級扶貧資金投入村村通公路的資金占12.8%，投入農業只占9.2%；村級扶貧資金投入到村村通公路的資金比例更大，占70.8%，投入農業只有 8.0%。

農業部《2014年中國農業發展報告》表明，全國75.9%的集體資產集中在東部地區，中部地區和西部地區分別只占16.9%、7.2%[9]。越是偏遠山區和貧困地區，集體經濟發展程度越低。

《2014年中國農業發展報告》指出，由于鄉村治理機制的不完善，村級組織功能弱化，影響了農村經濟的健康發展，農村基礎設施和社會發展事業滯后，城鄉公共服務不均等問題沒有根本解決[9]。2007—2008年，H村聯合鄰近3個行政村合資修公路。按照任務分配，H村需要出資10.5萬元，但是10.5萬元的最終籌集是通過扣除村民3年耕地補貼、村民均攤、社會捐款3種途徑來解決的。可見，缺乏集體經濟的有效支持，該村公共服務資金來源非常有限。

3.2家庭農業活力不足

基層治理者把大量時間和精力花費在應對上級的考核任務上，對于村民個體需求關注較少。同時，由于基層群眾不能參與制度的擬定過程，而上級決策者在制定制度時由于信息不對稱等原因，很難把握基層群眾的要求，因此，這些制度很難代表基層群眾的利益。

國家扶貧項目實施過程中，政府提供的項目往往與農戶實際需求出現很大差距。對老區扶貧縣扶貧項目調查統計顯示，2007年農戶希望得到的扶貧項目與2008年實際扶貧項目保持一致的只有8.3%。

如果政府不能給貧困地區農業發展提供實際支持，村民自己很難對農業進行投資。因為從風險角度來說，對于長期貧困的家庭來說，由于抵抗風險的能力較弱，使得他們不可能有任何投資和創新的機會[2]。從回報率來看，村民不會對產權不穩定的財產進行投資，一旦土地收回，將導致土地投資徹底失敗。H村村民主要從事3種職業：傳統農業、外出務工、小本生意。由于小本生意利潤薄弱，且需要串村走戶，比較辛苦，因此從事該職業的村民比例很少。因此，傳統農業和外出務工構成了村民的主要收入。

貧困地區農村外出務工者中，6.5%從事第一產業，65%從事第二產業，28.5%從事第三產業，其中建筑業和制造業所占比例最大，達61%。由此可見，在大部分傳統農村，農民主要收入靠外出務工。這說明一方面由于農村集體經濟不發達，農民無法就近就業；另一方面也說明農村家庭農業發展落后，不足以吸引勞動力從事家庭農業。

缺乏家庭農業支持的農村不可能真正脫貧。只有大力發展家庭農業，才能實現農業的專業化，也是農村走出貧困的途徑之一。要發展家庭農業，光靠建立社會保障網絡是不夠的，還需要對集體生產設備進行投資并對個人的經濟活動予以扶持。endprint

[HTK]3.3農村整體發展失衡[HT]

3.3.1農民收入與農業經濟發展之間的失衡中國經濟的快速發展也讓農民得到了實惠，農民的收入逐年增加。2003年我國農民人均純收入是2 622元，2013年農民人均純收入達到8 896元。部分學者在對13個省72個貧困村調查發現，農民的務工比例越高，收入水平越高。這與農業部的全國農村平均數據也是吻合的，2014年來自農業的家庭經營收入增長放緩，而工資收入對全年農民增收的貢獻率達到59%[9]。

貧困地區與全國農村平均水平一樣，主要靠工資收入來拉動家庭收入增長。全國農村地區來自農業的收入比例都比較低。2012年我國農村居民家庭人均總收入是10 991元，而來自農業的人均收入是2 106.8元，只占家庭人均總收入的19.2%。這表明，雖然近年來農民收入增加了，但是農村經濟卻沒有明顯發展。調查發現，村民S家的農田基本荒廢，改種蔬菜，大米基本靠從市場上購買，蔬菜也只滿足自家食用，并未商業化種植。這種情況在該農村地區很普遍。農田荒廢的原因主要在于以傳統農業收益過低。中國盡管有許多擴大農業生產的計劃，實際上仍處于困難之中[10]。

這也說明基層治理者不愿意對農業生產進行投資。出于功利性目的，他們只關注容易出政績的項目。諸如修路和轉移農村勞動力等，發展農業則需要改進技術、興修水利以及擴大市場等一系列綜合治理手段，見效慢。

3.3.2富裕村民與貧困村民之間的失衡基層治理者往往傾向于將農業資源投入到交通便利、原有基礎條件比較好的村落。如2016年G鎮將H村設定為“秀美村莊”后，對該村的村莊道路綠化、村莊廣場綠化、小花園建設等都加大了扶持力度。H村有4個自然村，由于村委會所在地的自然村本身條件比其他3個自然村優越，G鎮政府出于政績考慮，將“秀美村莊”的目標定在了村委會所在的自然村落。這種“門檻效應”將那些實力弱小的自然村落排除在外，使得區位優勢比較明顯的發達村落在爭取項目資金時擁有競爭優勢[11]，最終造成落后村落與發達村落之間差距更大。同時，“門檻效應”也造成了很多扶貧資金投向有能力獲得資金的村民，真正貧困的村民則難以獲得扶貧資金。

4對策

國外研究經驗表明，發展農業是發展農村經濟的“經濟驅動力”，但需要政府建立“以發展為導向的地方治理機制和機構”[12]。因此，必須改革現有的基層治理機制。

4.1完善選人機制

官員自私性不可怕，關鍵是如何最大限度地抑制這些自私性。這就需要建立制度來激勵個人的利他主義精神。由于基層治理者最為關心的是個人仕途的發展，如果將職位提升與其治理全過程結合起來考核就可以有效地遏制其治理過程中的功利化因素。目前的干部考核雖然也有對干部過去工作效果的回顧性考核環節[13]，但是這種考核往往是以上級領導的評價和民意測評結果為依據，缺乏對治理對象的意見征詢環節。這就給那些片面追求政績工程，忽視村民真正需求的基層治理者提供了鉆營機會。應建立科學化的官員任用信息跟蹤制度，對于遏制基層治理者的功利化動機將起到一定作用。

4.2完善考核機制

目前我國各級政府是按照上級部門制定的績效指標為依據對公務員進行考核，基層政府通常也是按照這些績效指標來開展工作的。這種由上級部門預先制定考核指標的做法優點是能夠保證上級政策和方針的有效落實；但缺點也很明顯，基層群眾真正需要得到的扶持項目難以得到基層政府的支持。

因此，有必要建立由基層群眾參與制定績效指標的考核方式，以真正提供滿足村民需求的公共服務。讓村民參與制定績效指標的考核方式也可以極大地提高基層政府在群眾中的公信力[14]。

為了避免村民制定績效指標的盲目性，村民也需要在上級政府有關部門的指導下參與制定績效指標。另外，由于部分公共產品可能出現排他性，滿足了某些自然村落的公共服務可能限制了其他自然村落的獲取。因此，讓村民參與績效指標的制定也需要體現特色價值和公平。

4.3完善發展機制

工業化和城鎮化是未來農村的發展方向[15]。20世紀60年代，發展中國家出現了農業普遍停滯現象，經濟學家們開始重新研究工農業之間的關系。許多經濟學家認為，發展中國家不能忽視農業在經濟發展中的核心作用。目前農業的發展面臨機遇，但條件之一是政府要轉變觀念。重新重視農業在經濟發展中的作用已經成為國際共識。對于類似于H村這樣的偏遠山區，更應該考慮農業發展問題，而不是不計成本走工業化道路。主要原因有以下幾點：

偏遠山區實施快速工業化道路的條件不成熟。發展現代工業需要便利的交通條件，閉塞山區的交通狀況不可能迅速改觀。因此，閉塞山區在短期內實現工業化是不現實的。同時，土地和水資源等自然資源日益稀缺，農村工業化面臨嚴峻的環境問題。從我國的地理和氣候特征來說，只有15%的土地可耕種。我國農村地區工業化自20世紀90年代中期以來已經減緩[2]。

偏遠山區發展農業潛力巨大。2006年在我國扶貧重點縣，26～50歲農村青壯年勞動力中，文盲、半文盲勞動力占 9.3%，比2005年下降0.6百分點，初中、高中和中專學歷勞動力分別提高1.3、0.4、0.1百分點[16]。同時，返鄉農民工也越來越多，他們帶來的不僅是金錢，還有技術和社會網絡。有知識、有技術的返鄉農民工越來越多，成為未來農村發展的主力軍。如果農村有更多的發展機會，大部分農民工都愿意回鄉創業，因為他們在城市大多從事的是“3D”職業，即難（diffcullte）、臟（dirty）、險（danger），這使得他們短期內難以融入城市[2]。我國農業生產勞動率增長潛力巨大。西歐土地人口密度高于印度，同時其土地比印度貧瘠，但是其農業的增長率卻遠遠高于印度。因此，在發展中國家，發展農業生產力能夠對經濟發展作出重大貢獻。

以小農戶為主體的農業發展更需要政府支持。在我國農村，由于實行家庭聯產承包責任制，土地被劃分給村民家庭承包經營，因此，小農戶成為農村經營的主體。然而，小農戶來自土地的收入并不高。2014年，我國農民人均收入增長 13.7%，而來自土地收入只增長7.7%。農村地區農業收入比例較低，也直接影響到農村經濟的發展水平。2014年，我國農村貧困地區約四成收入來自第一產業的經營性收入。在邊遠山區，必須將農村發展的重點放在小農和小農生產者上[12]。endprint

小農戶主要依靠公共設施進行農業灌溉，大多數公共設施目前已經無法使用，小農戶難以憑借自己的力量進行修護。由于小農戶承擔經濟風險的能力低，他們不愿意花費過多的資金對農業技術進行投資。如果吸收私人資本來投資農業，這些資本也只愿意投向位置最優越和最富饒的土地，而不會投向偏遠的小農戶。農業市場的開拓也需要政府扶持。目前小農戶出售農產品主要是通過非正式市場進行。如在H村，大部分農戶都種植了冰糖橙，但是因為銷售渠道和市場信息的原因，大部分農戶以零售方式進行銷售，由于利潤微薄，很多農戶已經放棄該產業。

總之，需要政府部門在農業研究、農業技術推廣與應用方面提供支持，來消除以比較缺乏供給彈性為特征的要素對農業生產的制約[17]，而這些方面的落實都需要通過完善現有的基層治理機制來解決。

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