事業單位財務規則及會計制度執行存在問題的幾點思考

曹文莉+邵敏

摘要：新修訂的《事業單位財務規則》和《事業單位會計制度》分別于2012年4月1日和2013年1月1日起開始施行。為更好地推進有關財務規則和會計制度在西安市的有效執行，課題組通過問卷調查、座談及實際走訪調查等方式，調查到西安市事業單位在執行有關規則和制度的過程中既出現了值得總結推廣的經驗做法，同時也存在著不同方面的問題，諸如：財務人員配備不足、預算管理弱化、資產管理效率較低、會計核算處理不合規、內控制度有待完善、檔案管理不規范等問題。經分析，課題組認為導致這些問題出現的原因既有思想意識方面的，也有機制、制度以及人員能力等方面的原因。基于此課題組提出了以意識引導和培養為主線，從加強業務學習，強化預算管理、資產管理、會計核算、檔案管理等方面入手，采用制度宣傳，編制業務指導手冊、總結典型案例引導單位及人員開展工作等方式，提出綜合解決方案，從而推進我市事業單位的財務管理和會計核算工作進一步規范化，進而強化財政資金的管理，提升財政資金的使用績效。

關鍵詞：事業單位；財務規則；會計制度；經驗；問題

為了進一步加強事業單位財務管理、規范事業單位會計核算，財政部相繼發布了《事業單位財務規則》、《事業單位會計制度》、《行政事業單位內部控制規范（試行）》和《會計檔案管理辦法》，上述重大改革舉措兼顧了事業單位財務、預算、資產、成本、內控、檔案管理等方面管理的需求，將促使事業單位的財務狀況、預算執行情況、內部控制和檔案管理得到更為全面、真實、合理的監督和管理，對于提高事業單位會計信息質量、加強財政對事業單位的科學化、精細化管理、提升事業單位的財務管理水平、促進事業單位健康可持續發展將發揮積極作用。

一、調研背景、目的及意義

近年來，隨著我國公共財政體制改革的不斷深化，事業單位體制改革逐步推進，對事業單位的預算管理和財務管理都提出了更多、更高的要求。事業單位新規則、新制度出臺后，西安市財政局在全市范圍內進行了廣泛宣傳，依據新《事業單位財務規則》和《事業單位會計制度》的要求，制定周密詳盡、切實可行的制度實施工作方案，截止目前，新的財務規則和會計制度在全市范圍內事業單位已執行了三年。

三年來，在財務規則和會計制度的貫徹落實中，事業單位積累了一些值得借鑒的經驗及好的做法，需要進一步總結、提煉和推廣。同時，一些事業單位因為現實條件的制約或其他原因，在財務管理工作和會計核算方面存在著方方面面的問題和不足，需要調查分析，找出解決思路和方法，不斷改進完善。為此，我們針對西安市所轄的不同區域和不同行業的事業單位進行了大量調研，掌握了《事業單位財務規則》和《事業單位會計制度》的實際執行情況，客觀了解了不同類型事業單位在執行新財務規則和財務制度中所存在的普遍性問題，并提出解決問題的可行性思路和措施；促進事業單位財務管理和會計核算工作更加地科學和規范。

二、事業單位財務工作現狀

課題組通過問卷調查、座談以及實際走訪在一定程度上了解到了新《事業單位財務規則》和《事業單位會計制度》及有關其他方面財務工作的實際執行情況。通過對調研數據的對比分析和總結，認為西安市在新規則及制度執行方面呈現出以下幾個方面的特點。

（一）新制度的執行率較高

（見圖1）

通過對調查問卷的統計分析發現，新財務規則的執行率為97.8%、國庫集中支付制度的執行率為83.6%、公務卡管理制度的執行率為83.1%、收支兩條線的執行率為98%，新的財務規則所涉及的有關管理思想和具體要求在各級、各地的事業單位財務工作中得到了貫徹和落實。

（二）事業單位對財會工作的重視程度有所提高

調研了解到，隨著近年來財政部門各種方式的宣傳，不同形式的財政專項檢查、財經紀律檢查和績效評價等專項工作的不斷開展，事業單位領導及管理層已逐步認識到了財會工作的重要性，意識到了財務工作對單位各項業務的保障作用，采取了一定措施支持和配合財會工作，促使財務規則、會計制度和有關制度的推廣和實施。

（三）財會人員的工作強度逐年加大

調研了解到，目前各事業單位財會人員的配備十分有限，61.11%的單位僅有2人，出納會計各一名。個別單位甚至沒有專職財會人員，由其他崗位人員兼任。事業單位財會人員為了滿足工作需求，經常加班，工作強度逐年加大、壓力不斷增大。

三、制度執行過程中存在的問題及其原因分析

（一）執行中存在的問題和不足

1.會計人員配備和專業知識不足，職業危機感缺乏

一是會計人員配備和專業知識不足。調查問卷顯示，3.7%的單位僅有一名會計人員；61.11%的單位僅有2名財務人員，出納會計各1名；20.38%的單位有3名財務人員，增設了一個會計主管崗位。關于財務人員的專業知識水平，25.9%的單位沒有中級會計師，53.7%的單位僅有1名中級會計師，16.6%的單位有2名中級會計師，僅有24%的單位有1名高級會計師。二是職業危機感缺乏。座談中了解到，大部分事業單位財務人員普遍存在職業認同感較低，從業意愿不高的現象，缺乏職業危機感，在工作中主觀能動性較差，遇到工作難題，不思考、不想辦法，推脫思想嚴重；對待份內工作無法提出改進完善的建議，僅僅是應付性完成即可，工作質量較低。三是自主學習動力不足。調研中了解到，財務人員自主學習的意愿低、動力不足，僅僅為了從業資格證的年檢而被動參加每年的會計人員繼續教育學習，很大程度上制約了事業單位財務及業務工作高水平的開展。

2.預算管理基礎薄弱，預算執行效果不佳

調查問卷統計的有關預算管理方面的信息如表1所示：

一是預算編制流程不合理。部分事業單位在實際編制預算時根據財政部門的安排和布置編制，未與業務部門進行充分溝通；在預算審批之后，未對預算進行分解，使得預算與實際業務開展出現兩張皮，導致預算調整現象普遍存在。二是特殊業務預算無法將事權與財權匹配。對于跨年度項目或質保金等特殊業務預算，在立項年度一次性按項目所需全部資金進行預算，預算年度結束時會導致兩種情況發生：一種情況是雖然預算年度結束，但業務尚未完成或尚在質保期內，擔心資金一旦被收回而不再返還，無法支付相關費用，便將資金全部支付對方，在后續業務開展中帶來很大風險；另一種情況是預算年度結束時資金被財政收回后，業務完成需要實際支付時，又無資金可付，影響業務正常開展。三是預算執行效果沒有較好總結。（見圖2）endprint

通過調查問卷發現，僅有22%的單位對預算執行效果進行了分析評價，對預算編制和執行中存在的問題進行過總結。78%的單位沒有對年度預算執行情況進行分析、評價和總結，無法評判預算的執行效果。

3.資產管理不規范，資產安全存在隱患

一是未按規定及時對資產進行盤點。從圖3中可以看出，對于現金盤點業務，當天盤點的僅有35.3%，未按規定全部做到日清月結；單位銀行存款賬與銀行賬目的對賬，當月對賬的86%，季度和半年對賬的僅為6%，未對賬的比例高達14%；存貨的年盤點率為84.5%、固定資產年盤點率為89%，還有10%以上的單位在年末未進行固定資產盤點。二是資產長期掛賬。調研中發現，對于應收賬款、其他應收款等資產，由于單位的跟蹤管理和實物交接不及時，導致各級單位不同程度存在長期掛賬的現象，且缺乏有效的解決手段。

4.會計核算不規范

一是科目設置不合理。在調研中發現，在實施過程中技術人員財務知識或財務人員技術知識欠缺，一些單位的會計科目及輔助核算項目設置的不科學、不合理。如，有些事業單位在設置“財政補助收入”科目時，未按照制度的要求對其二級明細科目“項目支出”分項目進行明細核算，而是統一記在項目支出下，使得各專項項目的資金產生混淆；二是會計結賬不規范。調研中發現，部分事業單位未按制度規定進行月度結賬，只進行年末結賬，看不到每月收支結轉的詳細情況，不利于進行財務分析；同時出現錯誤時，不能快速及時查找原因，給會計核算的準確性和信息質量帶來一定影響。三是部分業務的賬務處理不完整。調研中了解到，事業單位對一些特殊、新增加、新舊制度規定差異較大的業務在賬務處理時不完整。調查問卷統計顯示，單位未計提固定資產折舊和無形資產攤銷的比率高達73%和86%。（見圖4）

5.管理制度不健全，內部控制存在風險

一是未嚴格執行《行政事業單位內部控制規范》。多數單位未按照《行政事業單位內部控制規范》的具體要求，對本單位的具體業務環節進行風險識別和分析，從而建立起運行有效、管控到位的內部控制體系。二是電子賬務處理的備份管理不規范。多數事業單位的會計管理制度中，未涉及關于電子賬務系統管理的相關規定，增加了電子賬務信息管理的安全隱患。三是會計處理中的密碼設置存在隱患。為了使日常業務處理簡單便捷，許多單位不同財務人員使用的財務軟件，設置通用的密碼，這就意味著不同會計人員的權限設置形同虛設，給單位資產和財務信息的安全帶來很大隱患。

6.會計檔案管理不規范，存在漏洞

一是電子賬務管理存在漏洞。部分單位未及時對電子賬套進行備份，備份賬套和原賬套未保存在不同的電腦或存儲介質中，對于電子賬套備份隨意存放，隨意借用。二是紙質檔案歸檔不及時。個別單位對已登完賬的原始憑證和記賬憑證不及時整理歸檔，而是隨意擺放在財務部門辦公室的角落里。三是保管到期的會計檔案資料交接程序不明了。一些單位由于成立時間久遠，形成的大量會計檔案資料早已超過會計檔案保管期限，仍保管在單位內部，無法移交到專門的檔案管理部門。

（二）問題產生的原因

1.單位及領導對財務工作認識存在偏差

一是存在重業務輕財務的思想，約束和影響了單位業務的開展。有的單位或領導認為財務工作就是記記賬、發發錢，沒什么重要的，存在較為嚴重的重業務輕財務的思想。二是對財務工作重視程度不夠，存在財務崗位長期缺編的現狀。單位領導對于財務工作的不重視，一些單位領導認為財務工作沒什么可干的，不需要過多的人員配備，也無需具備專業技能；有的單位為了湊數，將無從業資格證的、不具備財務專業知識的人員放在財務崗位上。三是對財務工作理解不到位，增加了工作難度。由于單位領導不理解和不支持，導致財務人員看不到財務工作的價值，得過且過。

2.內控制度建設宣傳不到位

一是內控制度建設宣傳不到位。調查中發現事業單位對內部控制制度的建設只停留在單位領導和個別部門，沒有在單位的所有人員中進行深入的宣傳，讓大家理解內控制度建設對預防風險的重要性；也未形成單位人人關心、全員參與的氛圍。二是內部控制建設的全員參與性不夠。調查中發現事業單位對內部控制制度的建設只停留在單位領導和個別部門，沒有樹立內部控制要求全員參與、人人有責的理念。

3.財務人員的職業素養和專業知識技能有待提升

一是主動工作積極性不足。很多單位的財務人員只能根據財政部門和上級主管部門的要求完成既定的工作，至于為什么要這樣去做，怎樣才能做的更好，很少有人去主動思考。工作中遇到問題自主學習解決的動力不足，往往選擇退縮和延遲或者是打折處理。二是主動參與管理和服務意識不強。在調查中發現，財務人員在管理職能方面比較欠缺，具體就表現在會計明細科目設置不到位，導致財政預算管理和單位業務管理所需的有關數據無法從賬務資料中加以獲取。三是專業知識和專業技能不高。財務人員在工作中未能按照制度規定和要求去完成某些工作，或者對于上級部門的文件精神和由于會計改革帶來的會計工作處理的新變化，不能很好理解和掌握，降低了財務工作的質量，弱化了財務工作的服務效果。

4.檔案移交和銷毀渠道不暢

目前，很多事業單位由于規模有限，均未設立專門的檔案管理部門，財務檔案基本都在財務部門保管。但財務部門地方有限，無法有效滿足檔案管理的切實需求，又無法將已過單位保管期限的檔案移交到地方性檔案保管機構，這就致使事業單位的檔案保管工作陷入了兩難的境地。

四、解決問題的思路和建議

（一）強化培訓渠道和手段的創新，提升單位負責人和財會人員的專業水平endprint

1.財政部門著重從宏觀層面上創新培訓模式和培訓手段，提高培訓質量

一是多途徑舉辦專項培訓，強化對單位負責人財務意識的引導和培養；舉辦單位負責人財經法規和會計制度的專題培訓、專題講座和報告會；進行財務工作優秀案例分享，進行會計違法案件的警示教育。二是多渠道構建學習平臺，方便財務人員自主學習。擬定學習內容和計劃，通過在線考試的方式，監督學習效果；開發手機APP或微信公眾號，利用微信或QQ等即時聊天軟件，建立財務人員在線交流平臺。三是多方式引導財會人員提升職業認同感和榮譽感。創建財會人員業務提升和職業晉升的渠道；加大財會人員評優表彰力度，落實漲工資、療養等獎勵措施；舉辦先進人物事跡報告會，提升財會人員的職業認知水平和職業自豪感。四是多角度提煉先進理念和工作經驗，供財會人員學習借鑒。

2.事業單位著重從微觀層面強化全員的財務意識

全力支持單位負責人和財務人員參加財政部門舉辦的各項培訓，提高業務素質；引導和培養單位內部業務人員財務意識及財務人員服務意識；強調財務部門增強服務意識，與業務部門多聯系多溝通，爭取得到業務部門的理解，提升財務部門的服務質量；組織財務人員對財務工作進行經常性地總結，優化財務業務處理流程，減少重復環節，提高工作效率。

3.多部門聯動優化事業單位財務人員配備及職稱結構

一是配備足夠的會計人員。建議由人力資源和社會保障部門、財政部門以及事業單位形成一個聯動工作機制，明確事業單位財務機構的設置以及財務人員的數量配備要求，精確了解各事業單位目前財務機構設置和財務人員配備情況，并針對不同事業單位的具體情況，按照會計法的有關規定，設置會計機構、配置足夠的會計人員，滿足開展日常會計工作的要求。二是優化會計職稱結構。建議財政部門及事業單位制定相應的獎勵措施，鼓勵財務人員通過學習考取會計系列不同等級的專業職稱，提升業務能力；創造條件，促進職稱晉升，落實職稱待遇，不斷優化會計職稱結構，提升持有會計職稱資格財務人員的比例。

（二）強化預算管理，提升預算執行效果

1.強化財政部門對事業單位預算工作的指引

一是財政部門建立預算工作細則，促進預算管理規范化。建議財政部門吸收高校教師、注冊會計師、會計領軍人才和企事業單位管理會計實務工作者進行研討，擬定一套適合我市具體情況、具有可操作性的流程細則，引導事業單位按照標準流程和要求開展預算管理工作；二是扎實推進預算管理優秀案例的收集、整理和宣傳工作。建議財政部門可以廣泛開展預算管理優秀案例的征集、討論、篩選以及整理工作，逐步建立起我市的預算管理應用案例庫。

2.事業單位采取有效措施，促進預算管理工作的精細化程度

一是加強財務部門同業務部門之間的溝通。財務部門必須同業務部門就預算進行充分地溝通，覆蓋預算編制過程、預算目標分解、預算執行和預算評價的全過程。二是合理確定預算的績效目標。根據單位業務工作的實際特點，合理確定各項績效目標，明確單位業務努力的方向，為后續開展預算績效評價工作提供依據標準。三是選用合適的預算編制方法體系。事業單位針對業務的不同特點采用不同的預算編制方法，編制財務預算，提升預算對于業務的引領、規范和管理。四是注重預算目標的分解和宣傳。預算經批準后，必須在單位層面對預算整體目標進行逐層分解，做好分層目標的下達和宣傳工作；五是加強預算績效自評工作。在預算執行完畢后，將預算執行結果與最初預算績效目標指標值進行對比，分析預算執行的績效情況，促進預算管理。

（三）強化資產管理，提升資產使用效益

1.財政部門應建立資產定期清查和清理機制

財政部門作為全市財政工作的管理部門，應根據資產管理的要求，建立資產定期清查和清理機制，指導和要求事業單位定期針對不同的資產進行全面或是專項清查，以掌握我市國有資產的整體情況及具體單位的資產配置情況，加強資產的安全性管理，合理調整資產配置，提升資產的使用效率。另外，建立關于資產報廢、毀損、調撥和捐贈等特殊業務的相關處理辦法，為事業單位特殊業務的處理提供便捷途徑，進一步促使事業單位資產賬實相符。

2.事業單位應加強資產的日常管理

一是制定資產清查專門制度，消除資產安全隱患。建立資產清查制度，要求財務人員和資產保管人員定期或不定期按照制度進行資產清查，進行賬實核對。針對賬實不符的清查結果，認真查找原因，采取有效措施，及時予以處理。二是加強往來款項管理，及時清理長期掛賬。對于單位的往來款項，編制賬齡分析表，對每項往來款項形成的原因、過程、金額和賬齡情況熟悉掌握。定期與債權人或債務人聯系，及時清理往來款項，不積累、不增加。對于超過三年以上的往來款項，按照有關規定，制定清理方案，上報資產管理部門審批，解決長期掛賬的難題。

（四）強化會計核算，提升會計處理的準確性

1.梳理單位財務業務流程

建議事業單位財務部門針對各項財務工作，認真梳理工作內容和業務環節，減少不必要的重復性工作，使財務業務流程更加清晰和明確；財務部門就這些業務流程采用不同的方式向業務部門人員進行宣傳和講解，使得業務部門人員在辦理相關業務的過程中以財務業務處理流程為指引，清楚了解有關業務的處理過程和所需資料，提升辦事效率，也增加對財務工作的理解。

2.合理擬定核算科目體系滿足單位內外部管理需求

科學合理的科目設置能夠更便捷的提供單位內、外部管理所需的各類財務數據，是有效開展會計核算的前提和基礎，是發揮管理職能的保障。事業單位按照制度的要求設定一級科目，按照各項管理需求擬定合理的各級明細科目和輔助核算，以滿足內外管理的需求。

3.聘用中介機構優化單位電子賬套

聘用中介機構幫助事業單位優化電子賬套，設定結賬和報表編制的基本公式，完成財務報表和內部管理所需報表的自動編制設定，確保會計核算和報表編制的準確性，為單位的重大決策提供真實的數據資料。endprint

（五）扎實推進內部控制建設，提升內控風險防范效果

1.財政部門加強內控建設指導和引導工作

一是組織專項調研了解我市事業單位內控建設狀況。建議財政部門就事業單位單位的內控建設進行專題調研。一方面總結內控方面的一些典型案例；另一方面了解事業單位在內控方面所存在的普遍問題，為日后工作改進明確方向。二是組織專家建立內控風險識別規范指引。依據《行政事業單位內部控制規范》的具體要求，針對單位層面和業務層面的具體要求，擬定詳細的風險識別指引，指導事業單位參照指引開展內控建設自評，發現內控風險點和空白點，為進一步加強內控管理打下基礎。三是建立內控管理制度范本。財政部門可以根據內部控制的基本思路和基本方法，制定有關內部控制的制度范本，為事業單位在發現內控風險點后進行參照，結合單位管理和業務的具體特點，指導事業單位完善內控制度體系。

2.事業單位加強內控日常管理

一是細化內控風險點檢測流程。參考財政部門制定的內控風險識別規范指引，結合單位具體情況逐條進行分析，找出內控風險點的盲點，進一步完善內控制度建設的設計。借助第三方專業中介機構的力量，開展內部控制制度的自查工作，發現問題，有效解決問題，完善單位的內部控制制度。二是加強內控制度宣傳，增強制度執行力。廣泛宣傳，采用會議、展板、短信、宣傳頁等各種方式營造濃厚氛圍，向單位全體人員廣泛宣傳財政部在行政事業單位中實施內控的重要意義。單位負責人親自做內部控制制度建設的動員，帶頭參與其中。詳細介紹制定內部控制制度的初衷、目的和實施要求，明確單位各部門和全體人員都是內控制度的執行者和參與者，增強制度的執行力，提升制度的執行效果。

（六）強化會計檔案管理，提升會計檔案的利用價值

1.科學整理，及時歸檔。認真學習《會計檔案管理辦法》，按照要求和標準，科學整理原始憑證、記賬憑證，打印會計賬簿和各種會計報表，及時裝訂歸檔，保證會計檔案的安全完整。

2.制定合理的電子財務檔案保管和借閱管理制度。制定單位電子賬務處理形成的會計檔案歸檔制度，按要求進行電子賬務處理的會計檔案的保管和歸檔，妥善保管存儲介質。同時，制定單位會計檔案的借閱管理辦法，嚴格遵守借閱規定，認真履行借閱手續，進一步提升會計檔案的利用價值。

3.暢通檔案移交和銷毀的途徑。建議財政部門與檔案管理部門進行溝通，按照新修訂的《會計檔案管理辦法》的要求，結合本單位實際情況，制定相關會計檔案的移交和銷毀制度，為各單位進行財務檔案移交和銷毀建立渠道，減輕事業單位檔案保管的壓力。

（七）強化財務制度建設，提升日常財務工作水平

1.編制財務工作手冊。針對事業單位在賬務處理、預算管理、資產管理、內部控制以及檔案管理等日常工作中普遍存在的疑難問題和特殊問題，組織專家學者和實務工作者進行調查、探討和研究，編制專門的財務工作手冊。以一問一答的方式、簡潔明了地闡釋問題產生的原因，給出針對性和可操作性較強的處理思路和解決辦法。印發至全市各事業單位，作為財務人員日常工作指南。

2.完善制度建設。對單位現有的財務制度進行梳理，對于已經不符合新制度要求的規定進行修訂，對于制度中的空白，進行補充完善。

隨著我國公共財政體制改革的不斷深入，事業單位體制改革的穩步推進，對于事業單位財務管理的要求越來越高。通過本課題的研究，面對問題，提出了從強化業務學習、預算管理、資產管理、會計核算、內部控制建設、檔案管理、等幾個方面入手，采取有力措施，進一步提升事業單位財務規則和會計制度的執行水準，提升事業單位的財務管理水平，加強財政對事業單位的科學化精細化管理，促進事業單位健康可持續化發展。

（作者單位：曹文莉 西安中華會計函授學校；邵敏 延安大學西安創新學院）endprint