論社會穩定與地方治理

周仁標

摘 要：當下的中國社會整體上呈現穩定的態勢，但是影響社會穩定的因素依然存在，主要表現在：社會階層不斷分化，利益矛盾和糾紛增多；貧富差距日益懸殊，社會群體間流動受阻；就業形勢較為嚴峻，勞動力供求矛盾突出；民眾訴求渠道不暢，群體性事件時有發生；暴力案件頻發，公眾安全受到威脅等。只有創新地方治理的理念與方式，才能從根本上維護社會和諧與穩定。

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：10012435（2017）05064409

關鍵詞：關鍵詞：社會穩定；社會轉型；地方治理

Abstract：At present， society as a whole in China presents a stable state， but the factors affecting the stability of the society still exist there. The main factors are：the social classes have been dividing， interests contradiction and conflict has become increasingly highlighted； the gap between rich and poor is increasing， the social mobility is reducing； employment situation is severe， the contradiction of labor force supply and demand is prominent； the channel of people's demand is impeded， mass incidents occur frequently； violent terrorist cases happen from time to tome， the people's public security is threatened. Only innovating the idea and way of local governance， can we maintain social harmony and stability fundamentally.

伴隨著經濟體制改革的推進，我國社會結構發生深刻變革，社會利益關系日益多樣化和復雜化，不同社會階層、社會群體以及社會成員之間不可避免地產生這樣或那樣的利益矛盾，從而誘發因利益沖突而帶來的各種不穩定因素。[1]信訪和群體性事件時有發生。一些帶有政治傾向的黑惡勢力，在國內外敵對組織的慫恿和支持下，采取各種暴力手段，嚴重威脅人民的生命和財產安全。在保持經濟持續發展的前提下，維護國家政治和社會穩定，已經成為擺在黨和各級政府面前緊迫而嚴峻的任務。胡錦濤在中共十八大報告中提出，在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利，必須堅持促進社會和諧。“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創新社會管理，正確處理改革發展穩定關系，團結一切可以團結的力量，最大限度增加和諧因素，增強社會創造活力，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。”[2]以習近平為核心的新一屆中央領導集體進一步指出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。”[3]

陶德麟認為，“社會穩定不是指社會生活的穩而不動、靜態不變，而是指社會生活的安定、協調、和諧和有序，是通過人們的自覺干預、控制和調節而達到的社會生活的動態平衡。”[4]喬耀章將社會穩定分為外控型穩定與內控型穩定兩種，前者是一種以上層建筑為主導的穩定，它在本質上屬于政策調控型穩定，其最好的結果是只能維持社會短期穩定而不能促成社會長治久安；后者是一種以經濟基礎（尤以現代商品經濟或市場經濟）為主導的穩定，它在社會生活中公正地維護一種對大多數人有利的利益增長格局，因而能內在地生長出一種穩定性、規范性來。[5]總之，社會穩定既是一種客觀的社會狀態，也是人們有目的地干預、控制和調節社會活動的結果。因此，社會穩定不能依賴于社會自身的運行自然地達到，而是需要各級地方政府創造性地工作和采取有效措施才能實現，這其中離不開政府、社會組織和公民之間的密切合作與良性互動。

一、當前影響我國社會穩定的因素

當前的中國經濟基本上維持在合理的區間運行，社會安定有序，人民安居樂業，總體上說中國社會是穩定的。然而，影響我國社會穩定的因素依然存在，伴隨著各種社會問題和矛盾的日積月累，一些不穩定因素很可能在某些特定的時間和地點爆發，從而對社會的生產生活秩序產生不利的影響，這些因素主要有：

（一）社會階層不斷分化，利益矛盾和糾紛增多

新中國成立初期，屬于一個典型的以農民為主體的國家，工人階級主要由農民中的一部分成員演變而來，并且其隊伍在不斷地壯大，城市小資產階級和民族資產階級占總人口的比例較少，因此，當時中國的社會呈典型的金字塔形結構。經過幾年的經濟恢復，尤其是1953—1956年的社會主義改造，我國建立了以生產資料公有制為基礎的生產關系，這一方面標志著社會主義制度在我國的確立，另一方面也完成了對社會階層結構的改造，實現由建國初的四個階級向“兩階一層”（即工人階級、農民階級和知識分子階層）或“三級分立”（即工人、農民和干部）[6]社會結構的轉變。自社會主義改造完成至1992年10月中共十四大的召開，是我國的計劃經濟時期。高度集中的計劃經濟體制固化了“兩階一層”的社會階層結構，使我國社會形成了一個構成極簡單、同質性極高的超穩定性的社會結構。[7]

中共十四大將建立社會主義市場經濟體制作為經濟體制改革的目標。自此，我國傳統的單一公有制結構被打破，逐步形成了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟結構，社會資源的配置也由原來單純的計劃模式向以市場為主的模式轉變，這就為各種非公有制經濟的發展提供了條件，也為各種新的社會階層的產生和分化奠定了基礎。工人階級的數量不斷增加，其內部構成也持續分化，除了計劃經濟時期國有和集體企業的工人之外，還產生了大量的民營企業、個體經濟和“三資企業”的工人；隨著農村聯產承包責任制的實施和農業的發展，農村出現了大量的剩余勞動力，他們紛紛擺脫土地的束縛，開始向其他產業轉移，農民作為一個階級出現分化，產生了個體戶、私營企業主等新興階層以及“農民工”這一特殊的工人群體；知識分子階層的人數也不斷增長，他們的從業領域日益擴大，身份也不斷地發生改變，出現了民營科技企業的創業人員和科技人員、受聘于外資企業的管理技術人員、自由職業者等新的階層。[8]隨著市場經濟的發展和改革開放的不斷深入，我國現有的社會階層仍將進一步地分化，并孕育出新的社會階層，形成新的社會階層結構。endprint

“我國社會結構發生的這些深刻變化，既使我國社會越來越充滿生機和活力，同時也使整個社會利益關系越來越錯綜復雜化，協調社會利益關系的難度加大，社會利益矛盾不可避免。”[1]從城市居民與農民的關系看，目前我國城鄉居民人均收入差距遠高于西方發達國家（1.5∶1）和絕大多數發展中國家（約2∶1）的水平，并且在21世紀的前15年里都基本維持在2.9∶1以上的水平，甚至在2007—2009年期間連續三年處在3.3∶1以上的高位。再從政府與民眾的關系看，目前在一些地方尤其是基層，民眾與政府官員之間關系的緊張是一個不爭的事實，如根據2003年的一項民意調查顯示，民眾對中央政府的滿意度達到86.1%，而對基層政府的滿意度僅為43.6%。[9]總之，社會階層分化導致的不同社會主體之間的利益差別和矛盾，對社會穩定構成一定的負面影響。

（二）貧富差距日益懸殊，社會群體間流動受阻

改革開放以來，我國實施了“讓一部分人先富起來，先富帶動后富”的發展戰略，極大地解放了社會生產力，經濟實現較快的增長。目前，“讓一部分人先富起來”的目標已經達到，國家經濟總量也已躍居世界第二位，這為實現共同富裕奠定了物質基礎。然而，與經濟發展不協調的是，居民的收入和財富差距卻在明顯擴大，如改革開放初期，我國居民的收入差距還比較小，基尼系數基本維持在0.3左右的水平。而進入20世紀90年代以后，基尼系數持續攀升，并于1994年首次突破0.4的國際警戒線。根據國家統計局提供的數據，2003年以后我國基尼系數保持在0.47以上的較高水平。[10]收入差距過大導致底層民眾的仇富心理，產生對政府的不滿情緒，久而久之將不利于經濟的健康發展和社會的和諧穩定。

收入和財富差距懸殊導致的另一個結果就是社會群體間流動受阻。建立社會群體間公平競爭的機制和暢通的流動渠道，是實現經濟健康發展、社會和諧穩定的重要保證。中共十一屆三中全會召開以后，我國實行改革開放的政策，農村家庭聯產承包責任制的推行，極大地解放了農村社會的生產力，大量剩余勞動力流向效益和收入水平更高的城鎮地區，有的成為工廠的工人，有的則成為個體勞動者或者私營企業家，同時，隨著農村人口向城鎮流動限制的逐步放開，截至1987年底，全國已有8000多萬農村勞動力實現向城鎮非農業人口的轉變。[11]1977年起我國恢復了高考制度，招生對象除了應屆高中畢業生以外，還包括工人、農民、上山下鄉和回鄉知識青年、復員軍人和干部，大學生畢業后由國家統一分配工作。這使得廣大農村的孩子和城市底層民眾有機會通過高考進入國家機關和企事業單位工作，從而融入政治和經濟地位較高的社會階層，為社會不同群體間的流動敞開了通道。據悉，高考制度恢復后的二十多年里，我國有1000多萬名普通高校的本專科畢業生和近60萬名研究生陸續走上了工作崗位。[12]然而，進入20世紀90年代以后，社會群體間流動渠道漸趨不暢和收窄，社會上的一些重要資源如財富、權力、地位等掌握在少數社會群體的手中，并形成了一個個既得利益圈，且這種優勢能在代際之間進行傳承。同時，他們為了維護其既得利益，還對弱勢群體的向上流動和合法權益的獲得設置障礙。如當前出現的大學生就業難問題，除了與近些年高校擴招等因素有關外，一個重要的原因就是正常的上升通道受阻。各國發展的歷史表明，貧富差距懸殊，社會群體間流動不暢，是導致政局和社會不穩的重要根源。

（三）就業形勢較為嚴峻，勞動力供大于求矛盾突出

我國是世界上人口和勞動力總量最大的國家，就業人口數量龐大，勞動力供大于求的矛盾在比較長的時期內持續存在。就業問題尤其是青年人的就業問題，不僅關系到社會的和諧安定，而且關系到國家的前途命運。伴隨著1999年以來高校的連續擴招，大學生就業難問題越來越突出。根據教育部的統計數據，2001年大學生畢業人數114萬；2003年212萬；2005年338萬；2006年413萬；2007年520萬，2014年727萬，2015年更是高達749萬。[13]與高校畢業生人數不斷增長的趨勢相悖的是連年下滑的大學生就業率，如2002年高校畢業生就業率為80%，之后便連續下滑，2003—2007年分別為75%、73%、72.6 %、69.3 %、60.1 %。[14]國家人力資源和社會保障部部長尹蔚民在十二屆全國人大三次會議記者會上表示，在經濟增速放緩的大背景下，中國的就業形勢將更加復雜和嚴峻。如2015年城鎮新成長勞動力有近1500萬人，其中高校畢業生749萬，另外還有中專、技校和初中、高中畢業生。據專家分析，21世紀頭20年，中國16歲以上人口將以年均550萬人的規模增長，到2020年勞動年齡總人口將達到9.4億人。此外，農村尚有1.5億富余勞動力需要轉移。[15]因此，勞動力供大于求的矛盾在短期內難以消除。就業是青年人生存和發展的基礎，如果廣大青年就業困難或就業率不高，他們就將難以真正地融入社會，很容易產生挫敗感和不滿情緒，從而對社會穩定產生極為不利的影響。

（四）民眾訴求渠道不暢，群體性事件時有發生

伴隨著社會階層的不斷分化，公民被分割為各種不同的利益群體，這些利益群體基于各自不同的利益，向公共權力部門提出愿望或訴求，即進行“民意表達”，充分的“民意表達”是公共政策制定的前提和依據。然而，不同的社會階層或利益群體之間，由于掌握的資源條件不同，因而他們在社會中所處的地位和話語權也存在著差別，往往處于優勢地位的社會群體更容易接近政府或決策層，從而在一定程度上壟斷了政策制定的話語權，其結果正如汝緒華所言，“階層話語權均衡，則公共政策公正、有效，利益分配合理，社會穩定；反之，階層話語權失衡，公共政策失效，利益分配失調，社會失序。”[16]

利益訴求渠道不暢，民眾的合法權益得不到切實尊重與維護，往往使一些小的利益摩擦激化為難以調和的矛盾，從而引起官民和干群關系的緊張，并容易引發打、砸、搶等具有破壞性質的群體性事件。如2011年9月發生在廣東省汕尾市烏坎村的上訪事件，便是一起因為土地等糾紛而引起的群體性事件。某村委會干部在沒有征求村民意見的情況下，將3200畝土地賣給了開發商，賣地款項達七億多元人民幣，而村民得到的補助款很少。此事導致村民的強烈不滿，部分村民打砸、毀壞公共財物和沖擊圍困村委會、公安邊防派出所，并造成了小規模的警民沖突。[17]由此可見，民眾訴求渠道不暢往往是造成社會不穩的重要因素。endprint

（五）暴力案件頻發，公眾安全受到威脅

近年來在我國發生的暴力案件主要有四種類型：（1）報復社會型。指社會中的極少數人，由于工作不順或愛情、事業等受挫，從而遷怒于相關組織或政府，這種情緒積累到一定程度，便產生了報復社會的心理，經過精心策劃和準備，在某一特定的時刻和地點，實施暴力犯罪。如2010年3月23日發生在福建南平的特大兇殺案，犯罪嫌疑人手握尖刀刺向剛剛放學的小學生，在短短55秒鐘的時間里就有13名孩子倒在血泊之中。事后的審查結論是：犯罪嫌疑人因“與原單位領導有矛盾，辭職后謀職不成”及“多次戀愛失敗”導致心理扭曲而故意殺人。[18]（2）黑社會組織型。我國《刑法》將黑社會組織界定為“以暴力、威脅或者其他手段，有組織地進行違法犯罪活動，稱霸一方、為非作惡，欺壓、殘害百姓，嚴重破壞經濟、社會生活秩序的組織”。當前我國黑社會組織呈現組織體系嚴密、活動范圍大、國際化趨勢明顯等特征，給社會穩定造成嚴重影響。[19]（3）政治目的型。近些年來，隨著極端主義和民族分裂主義勢力的抬頭，一些具有反動或分裂傾向的分子實施了一系列暴力活動，呈現有組織性、隱秘性和突發性等特點，針對的對象是無辜的平民，采取的手段有殺人、縱火、自殺式爆炸等，對社會危害巨大。（4）群體性事件型。隨著改革的不斷深入，社會矛盾日益增多，群體性事件呈現多發和頻發之勢。群體性事件在性質上一般屬于人民內部矛盾，地方政府若應對及時、處理得當，則事件有可能得到有效化解；若應對遲緩、處理不當，則有可能使事態擴大或失控，進而演變為帶有打、砸、搶性質的暴力事件，嚴重威脅人民的生命和財產安全，直接影響到國家和社會的穩定。

二、創新地方治理的理念與方式，促進社會和諧穩定

鄧小平曾說過：“沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”[20]社會穩定的實現有兩條路徑，一條是通過政府嚴密的管控，調動系統內的各種資源，將各種影響社會穩定的因素消除于萌芽狀態；另一條則是通過政府積極的作為和疏導，在促進經濟和社會發展的同時，暢通利益表達渠道，有效地化解各種社會矛盾和沖突。顯然，前者是一種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的消極防范方式，也是當前我國不少地方政府維穩所采取的主要形式，其投入的資源成本相當巨大，并容易陷入“越維穩越不穩”的困境；后者則是一種積極的維穩方式，它是通過政府的積極作為以及與社會的廣泛合作來達到維護社會穩定的目的，只有在此基礎上產生的穩定才能持續和長久，理應成為地方政府維穩的主導途徑。為此，地方政府須創新地方治理的方式，促進社會和諧與穩定。

（一）樹立動態和相對的穩定觀，摒棄靜態和絕對的穩定觀

人們對社會穩定問題的認識通常有兩個視角：一是從社會穩定的存在狀態（動態性）的視角，將社會穩定分為動態和靜態兩種。動態的社會穩定觀認為社會穩定與不穩定是一對相互依賴又相互對立的矛盾，社會就是在這一對矛盾運動中實現由不穩定向穩定的演變；靜態的社會穩定觀則否認社會內部存在的矛盾性，把社會穩定理解為靜止不變的社會現象。二是從社會穩定的存在程度（差別性）的視角，將社會穩定分為絕對和相對兩種。絕對的社會穩定觀認為社會穩定就是社會上不能有任何不穩定的現象存在，因此總是千方百計地消除各種影響社會穩定的因素；相對的社會穩定觀則認為社會穩定只是相對的，判斷一個社會是否穩定的關鍵不在于社會上是否存在不穩定的因素，而是要看穩定的因素是否多于不穩定的因素。由上述兩個視角，我們可以將社會穩定觀分為四種類型（表1），其中，動態和相對的社會穩定觀強調政治體系的動態性、開放性和對外部環境的適應性，它允許一定程度的不穩定現象存在，但是這種不穩定現象并不會改變社會總體穩定的大局，更不會動搖政權體系的根基，因此，它是建立在唯物主義和辯證法基礎上科學的穩定觀；而絕對和靜態的社會穩定觀則強調政府對社會的全面控制，依靠國家強制力來維持社會穩定，在此觀念下所采取的維穩行動必然導致社會的畸形發展，其穩定狀態也只是表象的和難以持久，它是一種唯心主義和形而上學的穩定觀，應當予以摒棄。正如陳振明所言“動態政治穩定是發展與穩定的有機統一，是相對穩定與相對不穩定的有機統一。甚至可以說，正是相對不穩定的存在才杜絕了絕對不穩定”。[21]

樹立動態、相對的社會穩定觀，地方政府的官員尤其是領導干部要加強辯證唯物主義和歷史唯物主義知識的學習，自覺地運用全面、聯系、發展和矛盾分析的觀點去觀察和處理社會問題，克服在社會穩定問題認識上的主觀性和片面性。如此才能在積極地推動政治、經濟、文化及社會等各項事業發展的同時，促進社會和諧與穩定。

（二）建立社會輿論宣泄機制，暢通民意表達渠道

任何一個國家和地區，不論其民族傳統、社會制度、公民素質等如何，都或多或少地存在各種不穩定因素，如民族隔閡、利益矛盾、貧富差距、就業壓力等等。只要這些因素在人們能夠承受的范圍內，社會總體上來說就是穩定的。化解社會矛盾，使各種不穩定因素保持在秩序的范圍內，需要建立社會輿論的宣泄機制，暢通民意的表達渠道。這一機制一方面可以排解公眾的一些不滿情緒，起到釋放“怨氣”、緩解矛盾的作用，如一些上訪、群體性事件之所以發生，往往是由于民眾缺乏正常的利益表達渠道，心中的怨氣長期得不到宣泄所致，而一旦建立起了社會輿論的宣泄機制，民眾就有了正常的利益表達渠道，就能及時地化解心中的積怨；另一方面，它也是民眾與政府溝通的橋梁。通過社會輿論的宣泄，民眾可以將自己的利益要求及不滿情緒向政府表達，而政府也可以及時地了解民眾的意愿和要求，并在第一時間向民眾傳達政策意向。社會輿論的宣泄方式多種多樣，若從其對行政系統的影響看，可以分為體制外宣泄和體制內宣泄兩種，體制外宣泄的方式有順口溜、發牢騷、罵人等，體制內宣泄的方式有寫人民來信、上訪、質詢等。社會輿論宣泄在發揮積極作用的同時，若回應不及時或處理不適當，也會產生圍觀、局面失控等負面影響。為此，相關政府工作人員應積極地疏導民眾情緒，避免不良現象的發生。首先，要充分尊重公民的民主權利。憲法規定公民具有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。因此，要讓公民在法律允許的范圍內自由地發表意見，認真聽取民眾對政府及其工作人員的批評和建議，保障公民為維護自身利益而進行申訴、控告或檢舉的權利。其次，為了避免社會輿論可能產生的負面影響，應廣開體制內的宣泄渠道。一是繼續發揮信訪的作用，接受群眾的來信和上訪，對于群眾信訪中所反映的問題實行誰接待、誰受理、誰負責的制度，做到有回應、有措施、有落實。二是民眾可以向大眾傳媒、人大代表、政協委員等反映情況和申訴，以表達利益要求和不滿情緒，相關人員再將民眾的意見反映到政府及相關部門。三是建立協商對話機制。協商對話既是發揚社會主義民主的重要形式，也是解決各種社會矛盾的有效途徑。涉及與人民群眾利益密切相關的事項，政府應及時地召集相關人員協商，本著開誠布公、求同存異的原則，協調好各方面的利益關系；在涉及官員與民眾的關系上，應建立經常性的公開對話制度，通過面對面的交流，使民眾的不滿情緒通過批評、質詢、抱怨等方式予以宣泄，同時也增進相互之間的理解，促進各種矛盾和問題的妥善解決。endprint

（三）提升政治體系吸納能力，促進社會有序流動

隨著市場經濟和民主政治的發展，社會主體的多元化，公民的權利意識和參與意識日益增強，參政能力不斷提高，他們參與政治活動和社會管理的欲望愈益強烈。與此同時，順應公民多樣化的社會需求，新的社會組織和管理形式不斷涌現，如計劃經濟時期居民被分散在每一個具體的單位之中，其各項事務均由所在單位統一管理，市場化改革以后，居民由所在街道和居委會管理，后來實行社區化改革，居民改由所在社區管理。伴隨管理體制的變遷，為了彌補“政退社進”所帶來的社會管理上的空缺，各種營利和非營利性的社會組織紛紛建立。新生的社會組織和階層希望通過一定的途徑和方式參與到社會事務的管理中來。當他們的參與訴求被現有的政治體系所吸納，那么整個社會就能維持基本的秩序和穩定；反之，則可能導致社會失序和混亂。亨廷頓指出“一個正在進行現代化的制度還必須具有將現代化造就的社會勢力吸收進該體制中來的能力。”[22]肖存量也認為“政治吸納能夠從創造政治認同、促進有序政治參與和政治調控等方面保障政治穩定。”[23]所謂政治吸納就是政治體系對社會變遷過程中新興社會組織和階層的政治參與要求和利益訴求予以接納和整合的過程。政治吸納的主體包括執政黨、國家機關以及各種體制內的組織，簡言之，即現行的政治體系。

提升政治體系的吸納能力，首先要加強制度建設，把社會變遷中產生的新的社會階層吸納到政治體系中來。這些制度包括執政黨的黨章、國家政權機關制定的法律、法規和規章等。中國共產黨是我國的執政黨，也是我國政治體系的核心，其吸納機制直接決定了我國政治體系吸納的能力和水平。江澤民在慶祝中共建黨80周年大會上提出“我們必須堅持黨的工人階級先鋒隊的性質，始終保持黨的先進性，同時要根據經濟發展和社會進步的實際，不斷增強黨的階級基礎和擴大黨的群眾基礎，不斷提高黨的社會影響力”，“來自工人、農民、知識分子、軍人、干部的黨員是黨的隊伍最基本的組成部分和骨干力量，同時也應該把承認黨的綱領和章程、自覺為黨的路線和綱領而奮斗、經過長期考驗、符合黨員條件的社會其他方面的優秀分子吸收到黨內來，并通過黨這個大熔爐不斷提高廣大黨員的思想政治覺悟，從而不斷增強我們黨在全社會的影響力和凝聚力。”[24]從而為改革開放后新生的社會階層加入中國共產黨打開了閘門。此外，20世紀90年代我國制定和實施了公務員制度，為社會各階層的精英進入國家機關開辟了通道。據統計，截至2015年底，全國共有公務員716.7萬人。全國共錄用公務員19.4萬人，其中，中央機關及其直屬機構2.1萬人，地方17.3萬人。[25]上述兩項制度的施行，使社會上一大批優秀人才進入到黨組織和國家機關，為執政黨和國家機關補充了新鮮血液，注入了新的活力。但是，目前這兩項制度的運行存在著流動渠道不暢、吸納人數偏少等問題。建議適當擴大中國共產黨和國家機關吸納的對象范圍和人員比重，如增加大學生入黨和進入國家機關的人數和比例；同時，國家機關實行彈性的用人制度，全面推行聘用制，打破用人上的“大鍋飯”和“鐵飯碗”。同時，廣開社會流動的渠道，讓弱勢群體通過自身努力，如求學、自主創業等，提高文化層次或經濟能力，流入或融入到優勢群體的行列，如給予高校優秀畢業生進入國家機關、企事業單位和各類社會組織工作的便利，給進城務工或自謀職業，且有固定住所的農民解決城市戶口，享受市民待遇等。總之，提升政治體系的吸納能力，促進社會有序流動，是促進社會健康發展、保持國家長治久安的重要舉措。

（四）扶持民間社團組織的發展，提升弱勢群體的話語權

以利益群體的方式進行利益博弈是現代社會普遍的政治現象，它是當今社會利益主體多元化發展的產物。不同的利益群體基于各自的利益，向公共部門提出利益訴求，執政黨或政府正是在不同利益群體利益表達的基礎上，通過分析和整合，最后形成協調各方利益的政策方案。利益群體通常是以民間社團組織的形式存在的，通過這些組織，可以將分散的個體需求整合為具有共同價值目標的利益表達，為接近政府或決策層創造條件。所謂民間社團組織是指由公民或企事業單位自愿組成、按章程開展活動的社會組織，包括行業性社團、學術性社團、專業性社團和聯合性社團等。改革開放以后，隨著市場經濟的發展，我國社會組織發展迅速，截至2011年底，全國共有社會組織46.2萬個，其中民間社會團體25.5萬個。然而，當前我國民間社團組織的發展還很不均衡，在類型上，行業協會、商會偏多，公益性、慈善性、服務性的社會組織偏少；在地位上，優勢群體的組織偏多，弱勢群體、困難群體的組織偏少；在作用的范圍上，服務于工商企業的偏多，而服務于普通民眾的公益性、志愿性的社會組織偏少。[26]

從法理的角度而言，弱勢群體與優勢群體一樣，具有同等的表達利益訴求、實現自身合法權益的愿望和權利，但是由于弱勢群體的構成成分比較復雜，包括農民工、下崗職工、失業或無業人員等，而且分布散亂，文化程度不高，他們缺乏自覺地組織起來并表達自身利益訴求的能力，無法形成有組織的力量與其他群體進行利益博弈，其愿望和要求也難以及時地傳遞到政府部門和決策層。因此，政府制定的政策往往反映的是優勢群體的利益。為此，地方政府有責任培育和扶持民間社團組織尤其是弱勢群體社團組織的發展。首先，應通過經費資助、稅費減免、人員培訓等方式，支持弱勢群體社團組織的建立和發展；其次，放權于社會，將一些本來由政府部門承擔的社會管理職能向民間社團組織轉移，為民間社團組織的發展提供公共資源、拓寬活動空間；再次，通過政府購買等方式，支持民間社團組織發展各類社會公益事業，如垃圾清理、環境整治、廢水處理等。此外，加強民間社團組織人員隊伍建設，建立和落實民間社團組織從業人員的薪酬待遇、社會保障等政策。弱勢群體一旦有了自己獨立的社團組織，并形成自我管理和自我服務的能力，那么他們在政策制定中就具有一定的話語權，這將有利于維護他們的合法權益，并對社會和諧與穩定起到促進作用。

（五）發揮政策支持與引導功能，著力解決困難群體就業難問題endprint

就業問題不僅關系到勞動者個人的生計、尊嚴和價值，而且關系到經濟社會能否健康發展、國家能否長治久安，因此，它是民生之本、穩定之基。黨和政府歷來高度重視就業問題，如2011年僅中央財政就安排就業扶持資金423億元，比上一年增長了66.7%，且主要用于就業援助，重點幫扶農民工和大學生等就業困難群體。[27]然而，由于受國際金融危機、經濟下滑等因素的影響，近幾年我國經濟增長速度明顯放緩，下崗和失業人數持續增長，新增就業難度加大。高校畢業生、農村富余勞力、城鎮下崗失業及殘疾人員是當前我國就業中面臨的困難群體，如何解決困難群體就業難問題，已成為各級政府需要解決的現實難題。我國《勞動法》規定，“國家通過促進經濟和社會發展，創造就業條件，擴大就業機會。國家鼓勵企業、事業組織、社會團體在法律、行政法規規定的范圍內興辦產業或者拓展經營，增加就業。國家支持勞動者自愿組織起來就業和從事個體經營實現就業。”地方政府應當發揮政策的支持與引導功能，著力解決困難群體就業難問題。首先，要努力保持經濟穩定增長，推動工業尤其是制造業和第三產業的發展，通過內引外聯、招商引資、盤活閑置資產等方式，建設新項目或擴大項目規模，增強企業吸納勞動力就業的能力，促進高校畢業生和農村剩余勞力就業，實現下崗及失業人員再就業。其次，針對就業過程中存在的性別歧視、家庭背景歧視、相貌歧視等問題，應建立健全就業法規，規范勞動力市場，保證每一個應聘者都有平等的競爭就業崗位的機會。第三，采取金融支持、稅收優惠等政策，促進中小企業的發展，發揮它們在就業中的主渠道作用。根據產業發展方向，對重點企業開發新的就業崗位給予社會保險補貼，以減輕企業負擔；積極培育公共創業平臺，扶持各類創業基地、創業園區的發展，為創業者提供低成本、高效率的服務平臺，同時為創業人員落實稅費減免、小額貸款、就業服務、工商登記等各項扶持政策。第四，建立各級政府的就業信息發布平臺，促進人才需求地與人才輸出地兩類地區之間的信息溝通。同時，建立勞動力資源信息庫，及時收集和發布供求信息，實現不同地區勞動力資源信息的共享。第五，做好就業指導、技能培訓等工作。針對市場需求，對下崗和失業人員進行就業技能培訓，提升他們的個人技能和綜合素質，為他們再就業創造條件。同時，與用工的企事業單位簽訂委托培訓協議，開展“訂單式”培訓，提高就業培訓的針對性和實用性。此外，向就業人員提供就業和再就業法律援助、法律維權等服務，依法懲處侵害就業人員利益的不法行為，創造一種公平和諧的就業環境。

（六）健全社會保障體系，促進社會公平正義

現階段我國的社會保障體系由社會保險制度、社會福利制度、社會救助制度、社會優撫制度等所組成，其中社會保險制度就是通常所謂的“五險”（養老、失業、醫療、工傷、生育）制度，其覆蓋面最廣，在保障公民基本生活、維護社會穩定、保持社會公平、促進經濟發展和國民福利等方面發揮著重要作用。

當前我國社會保障體系尚存在著資金短缺、覆蓋面小、管理體制不統一、制度不健全以及財政投入不足等問題。中共十八大報告提出“堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。為此，第一，要建立全覆蓋的社會保障體系。所謂“全覆蓋”一是指社會保障覆蓋到全體國民，使每一位公民都平等地享有社會保障的權利，二是指社會保障的內容全覆蓋，包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、人身保險、災害保險等。只有實現社會保障全覆蓋，才能促進勞動力自由合理的流動，在促進市場經濟發展的同時，增強抵御各種社會風險的能力。第二，通過國家立法的形式，建立適用于全體社會成員的基本社會保障制度，包括基本的醫療、養老、失業救濟等，使每一位公民在遭遇天災或人禍時，能夠滿足基本的生存和生活需要。第三，根據每個社會成員對社會貢獻的大小確定社會保障標準，同時鼓勵公民根據個人需要和實際能力參加補充商業性健康、養老和失業保險，允許社會保障有一定的層次性和差異性。第四，借鑒西方國家社會保障制度的經驗，實行由中央政府領導的自上而下垂直管理的社會保障體制，即養老保險由中央政府從國家財政稅收中為全民無償提供，醫療保險等則由中央政府或中央與地方政府協同管理。實行自上而下垂直管理的社會保障體制，有利于實現制度、體制、標準和運行機制等的一致性，促進社會保障的公平與效率。第五，完善社會保障資金的籌措機制，實現資金來源的多元化，保證社會保障制度的運行有充足的資金供給。可按照市場經濟國家通行的做法，社會保障資金由勞動者個人、就業單位和政府三方分別按不同的比例承擔，至于保障資金的具體標準和繳納方式，應根據用人單位的性質、經營規模和效益等情況，由國家制定統一的法律法規予以界定；對國有及含有國有股份的企業收取股份盈利，并將其納入社會保障資金，這樣一方面充實社會保障資金的儲備，另一方面也體現國有及含有國有股份企業的社會責任。同時，要加強社會保障基金的監督和管理，保證社會保障基金良性和可持續運轉。建立完善的社會保障體系，緩解社會矛盾和壓力，促進社會和諧與穩定。

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責任編輯：陸廣品endprint