深化我國服務業綜合改革的經驗總結與建議

姜長云+邱靈

摘要：基于對“十二五”推進服務業綜合改革試點成效、經驗和困難問題的分析，提出對“十三五”深化服務業綜合改革試點工作的建議，即加強對服務業綜合改革試點的統籌協調和規劃布局，做實服務業發展部門合作機制；明確“十三五”推進服務業綜合改革試點的支持方向，更好地瞄準具有共性的重點難點問題，并鼓勵先行先試。

關鍵詞：服務業；綜合改革試點；先行先試

中圖分類號：F062.9 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）05-0035-006

為貫徹落實《國務院關于加快發展服務業的若干意見》（國發﹝2007﹞7號）、《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》（國辦發﹝2008﹞11號）精神，國家發展改革委于2010年組織開展服務業綜合改革試點工作，科學遴選了37個服務業綜合改革試點區域。服務業綜合改革試點工作自2011年正式啟動以來，各試點區域以加快服務業關鍵領域、薄弱環節和新興產業發展為主線，充分發揮改革對發展的促進作用，著力推進服務業發展的體制機制改革和政策創新，積極探索加快服務業發展的有效模式和途徑，取得了豐碩成果和寶貴經驗。隨著“十二五”轉入完成，“十二五”服務業綜合改革試點工作已經結束，從“十二五”服務業綜合改革試點區域的運行情況來看，服務業改革和發展仍然面臨一些困難和問題。為貫徹《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》精神，開展加快發展現代服務業行動，加快推動服務業優質高效發展，國家發展改革委已下發《關于做好“十三五”服務業綜合改革試點工作的通知》，在全國確定37個市（區）作為“十三五”國家服務業綜合改革試點區域。當前，我國經濟發展進入新常態，服務業發展面臨的國際國內環境已經并將繼續發生深刻變化。為更好地貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，推動“十三五”服務業綜合改革試點，應該基于對“十二五”服務業綜合改革試點工作的經驗總結和問題分析，科學把握服務業發展環境、發展階段和發展要求的變化，立足當前，著眼長遠，科學謀劃。（1）

一、“十二五”推進服務業綜合改革試點成效顯著

（一）因地制宜積極探索，形成了各具特色的服務業綜合改革試點路徑

按照《服務業綜合改革試點實施方案》，“十二五”服務業綜合改革試點重點圍繞培育主體功能突出的國家或區域服務業中心、建設生產服務業集聚發展示范區、創新生活服務業發展方式、完善農業綜合服務體系、科學調整服務業結構和布局等主要任務。“十二五”期間，國家發展改革委選擇的37個服務業綜合改革試點區域涵蓋14個省會城市、4個計劃單列市、7個中心城市主城區、8個地級市（或自治州）、2個縣（或縣級市）和2個產業園區。圍繞這些主要任務，絕大多數試點區域發揮比較優勢，突出重點，科學選擇服務業綜合改革的內容和路徑。如濟南市打造金融、信息服務、商貿物流、文化旅游、商務會展5大區域中心，青島市深入推進金融、現代物流、旅游、科技、信息、文化創意6大產業改革。武漢市江岸區以機制改革為重點，支持金融業、現代物流業、信息和中介服務業、現代商貿業等支柱產業創新發展，推動現代服務業向功能板塊集聚。哈爾濱市大力發展生產性服務業，促進三次產業融合發展，積極搭建云計算、電子商務、金融服務、科技服務創新等平臺，促進產業集聚集群發展和提檔升級。長春凈月高新區秉承綠色發展理念，以生產性服務業為重點，推進低碳生態服務業集聚區綜合改革。山西文水縣以特色農業服務業為重點，通過服務業綜合改革試點帶動農業產業化和現代農業示范縣建設。甘肅酒泉市在推進文化旅游深度融合方面取得了積極成果。海南三亞市重點推進國際著名熱帶濱海度假目的地、三亞國際購物中心等建設，推進旅游房地產發展，促進文化產業轉型升級，并在金融業、總部經濟、郵輪游艇、低空旅游等新興產業謀求突破。

（二）鼓勵先行先試，涌現了一批可復制可推廣的服務業發展模式

如武漢市江岸區建立了華中地區首個民間金融街和華中互聯網產業基地。濟南市成立了全國首家物流專業銀行。杭州市成立全國首家文創專業銀行。天津南開區已形成騎鵝公社等10個特色鮮明的創意產業園，天津民俗文化博覽園已成為體驗老城韻味的文化名片。云南大理州按照“精品景區+民族文化+城市品質”方式發展生活性服務業，按照“中小企業+金融支持+特色領域”方式發展生產性服務業，按照“生產基地+科技示范+專業市場”方式建設農業綜合服務體系。福州市鼓樓區啟動福州軟件園創客谷、金牛山互聯網眾創空間等項目，積極打造“鳳凰谷創業咖啡”等創業平臺，為“大眾創業，萬眾創新”提供一站式服務。鼓樓區還建設集“樓宇經濟、綜合治稅、服務業統計”三位一體的經濟運行云服務綜合平臺，打破原有單一部門的數據采集模式，全面整合工商、稅務、統計等部門數據，推進全區信息資源高效利用、動態分析和宏觀調度，強化對服務業重點領域的動態監測。濟南市主要通過行業協會引導服務業中小企業發展，推動成立了濟南市現代服務業聯合會，開展聯合采購、聯合營銷、融資規劃、資源對接、政策宣講等活動，探索引導中小企業與有核心技術、市場渠道和高端人才的龍頭企業進行股份制合作，形成利益共同體，并將整個產業鏈引導植入閑置樓宇的UBC模式。烏魯木齊市通過快速推進民辦孵化器和知識產權保護及交易平臺等建設，促進科技服務業集聚區和文化產業集聚區建設。

（三）突出重點領域和薄弱環節，推動服務業體制機制改革取得突破

如上海市閘北區創建合作共贏的工業用地開發模式，探索土地有條件出讓的復合出讓盤活機制，其市北高新園區已成為老工業區轉型發展的成功案例。重慶渝中區成為全市首個試行“先證后照”、放寬住所（經營場所）登記條件的城區。銀川市在全國省會城市中率先組建行政審批局，推進行政審批制度改革。濟南市實行開發區或連片開發區域綜合審批制度。青島市創新區域經濟管理體制、行業管理體制和口岸通關工作機制，創新大科技、大旅游、大交通等管理體制。青島、成都兩市率先推進負面清單管理模式改革，推廣上海自貿區可復制可推廣的試點經驗。寧波市推進工業用地“退二進三”發展服務業創新。深圳市全面推進前海深港現代服務業合作區和羅湖國際消費中心兩大先行先試區域建設，深化相關制度改革和政策創新；在商事登記制度改革和以前海蛇口自貿區為載體推進投資便利化、貿易自由化方面起步較早，效果良好。廈門市圍繞海峽國際航運物流中心建設，先行先試兩岸直接往來便利化管理辦法進展順利。endprint

（四）試點區域服務業發展勢頭良好，結構優化和集聚集群有效推進

如北京石景山區從2010年到2014年，服務業增加值年均增長12%，較GDP同期增速快4.1個百分點，成為區域經濟增長的主要驅動力。該區重點培育的現代金融、高新技術、文化創意、商務服務、旅游休閑等5大主導產業增加值占全區GDP比重已達40%，有效推進了服務業高端發展和服務質量的提升。秦皇島市試點區域服務業增加值年均增速超過15%，高于全市平均水平4個百分點，新興服務業年均增速超過服務業平均水平3個百分點。黃山市在“十二五”期間，服務業增加值年均增長9%，高于全省服務業增加值同期增速7個百分點；服務業吸納就業人數年均增長5.2%，服務業稅收年均增長22.5%。在服務業綜合改革試點的帶動下，寧波市逐步形成以港航物流、現代金融、國際貿易為支柱的現代服務業產業體系。銀川科技大廈、銀川市IBI育成中心生產性服務業集聚集群、高端發展、品牌發展成績喜人。貴陽市通過推進服務業綜合改革試點，實現了以物流、金融為重點的生產性服務業加速發展，以旅游、健康服務為重點的生活性服務業提升發展，數據服務、節能環保等新興服務業態蓬勃發展。深圳市通過推進服務業綜合改革，前海深港現代服務業合作區已引入匯豐銀行等53家世界500強企業，初步形成以金融業為主，創新性、多元化、高端化的產業集聚發展格局。呼和浩特市利用少數民族地區的特質資源優勢，打造“中國夏都”、國際草原文化創意和交流中心、呼包銀榆經濟區最具活力的會展中心，有效培育了地域特色鮮明、民族文化濃郁的特色服務業。拉薩市以旅游業為重點，基本形成了“百業扶旅游，旅游興百業”的良好局面。

二、“十二五”推進服務業綜合改革試點的主要經驗

（一）對接國家或區域發展的戰略需求，加強對服務業綜合改革的統籌謀劃和頂層設計

許多試點區域跳出服務業抓服務業，面向國家或區域經濟發展的戰略需求和現實需要，加強對服務業綜合改革的頂層設計和政策謀劃，構建了多層次、全方位的服務業發展政策體系。如浙江寧波市圍繞市委市政府建設“港口經濟圈”、對接“一帶一路”戰略等中心工作，推進發展大宗商品交易所、航運交易所、國際電子商務、總部經濟、生產性服務業集聚平臺、海洋經濟等改革試點。廈門市將服務業綜合改革試點工作與國家綜合配套改革試驗工作、自貿區試驗任務緊密結合，加快推進兩岸區域性金融服務中心、東南國際航運中心、兩岸新興產業和現代服務業合作示范區建設等；利用交通部在廈門開展油輪運輸試點的契機，對接國家“一帶一路”戰略，設計廈門至海上絲綢之路主要結點城市油輪精品航線。沈陽鐵西區依托制造業基礎和轉型需求，把推動工業企業分離發展生產性服務業作為試點內容，走出了促進老工業基地轉型升級的新路。

（二）政府高度重視，形成上下聯動、部門合作、區域協同、社會參與的工作機制

服務業門類行業眾多，涉及領域廣泛，影響因素復雜。許多服務業綜合改革試點區域的經驗表明，在充分發揮市場機制的同時，政府重視、上下聯動、部門合作、區域協同、社會參與，是推動服務業綜合改革試點取得成功的保障。如哈爾濱市圍繞推進服務業綜合改革試點，形成了“統一領導，分工負責，互相銜接，整體推進”的工作格局。杭州市在全國首創上下聯動、條塊結合、齊抓共管的三級服務業協調例會制度，解決用地指標、稅費優惠、規劃調整、高新企業認定、總部獎勵政策等長期積累的跨部門難題，形成“合力興服”的良好氛圍。上海閘北區市區聯手，創建國家服務業綜合改革試點專項資金，將政府對服務業的資金扶持方式由政府單一獎勵拓展到市區共同出資、以項目為主體支持產業發展。沈陽鐵西區建立了省、市發展改革委和區政府三級聯動機制，成立了服務業發展工作推進組和定期會商制度。南京市在市內推進4大片區產業功能置換，對產業布局實施根本性調整；在市外創新合作機制，成立都市圈城市發展聯盟，推進寧鎮揚一體化發展。山東省將推進服務業綜合改革試點作為實現服務業跨越發展、轉型發展的重要突破性工作來抓，出臺了新的《山東省服務業發展績效考核辦法》，健全試點區域服務業統計監測體系，并在濟南、青島兩市實施國家服務業綜合改革試點的同時，啟動省級服務業綜合改革試點。濟南市發起成立了京滬高鐵城市旅游聯盟、山東省會城市群旅游聯盟，推動成立了濟萊協作區現代服務業促進會。

（三）強化政策落實和創新保障，優化服務業發展的要素和環境支撐

近年來，從中央到地方政府，涉及服務業發展的政策出臺較多，但“政策好，落實難”的問題在總體上較為嚴重，其原因是多方面的。[1]開展服務業綜合改革試點，集中“優勢兵力”攻堅克難，有利于更好地解決“政策好，落實難”的問題，激發相關部門和地方政府推動服務業改革、創新、發展的積極性。通過分類推進服務業綜合改革試點，有利于服務業改革發展在示范引領方面取得新進展，在創新發展方面實現新突破，在完善工作機制方面取得新成果，在營造發展環境方面夯實新基礎。如湖南衡陽市通過推進服務業綜合改革試點，有效推動了全市服務業用水、用氣、用電與工業同價等政策的落實，還出臺了放寬服務業市場準入等政策措施。南京市加強對服務業集聚區的認定管理，創新其培育模式和政策保障，有效提升了服務業集聚區的產業集聚功能。青島、濟南、廈門、杭州等市積極推進服務業財政資金扶持模式的創新，設立現代服務業股權投資基金或債權投資基金。《沈陽市生產性服務業發展規劃（2014—2017）》將鐵西區作為全市“發展生產性服務業推動裝備制造業轉型升級試點區”，支持從高新技術企業分離的生產性服務業企業享受高新技術企業優惠政策，分離企業享受土地、水、電、氣等經營要素與工業同價政策。

三、試點區域服務業改革發展面臨的

主要困難和問題

（一）中央和省級政府對服務業改革發展的統籌協調不夠，部門合作機制亟待加強

服務業涉及15個行業門類、數十個行業主管部門，從國家到地方尚未形成獨立、權威的服務業綜合協調機構。政出多門、各自為政，難以形成整體合力的現象比較常見。各級發改部門囿于自身人力和機構設置所限，對于服務業發展的政策落實問題，難以形成有效的督查和約束機制。金融、稅務、海關、電力等中央垂直管理部門的基層單位，往往只執行國家相關部委的政策，對執行發改部門甚至國務院文件“講條件、打折扣”。這往往導致發改部門甚至國務院文件涉及的體制機制改革和政策創新精神，容易因缺乏相關“條條”專門發文而難以落地。服務業與工業、農業甚至服務業其他行業的高融合性，也增加了解決相關問題的復雜性。如現行統計制度導致大量小微企業的經濟活動難以得到準確反映，也難以顯示服務業新產業、新業態、新商業模式的發展情況。解決這一問題，單靠統計部門難以勝任。endprint

（二）服務業體制機制改革和政策創新的“碎片化”問題較重，缺乏統一、有效、可操作性強的賦權-免責機制

當前，就總體而言，各試點區域開展的服務業綜合改革基本上是“各自為戰”，分散獨立進行。這對于鼓勵各地因地制宜地深化改革有其必要性，但容易導致服務業體制機制改革和政策創新的“碎片化”現象，影響政策的普惠性和執行的有效性，成為導致地區之間服務業不公平競爭的重要原因，妨礙全國統一的服務業市場形成。如據有關試點城市反映，近年來國家對天津、上海航運企業實施減免稅政策，導致總部原在該市的遠洋、航運企業將總部遷至天津、上海，對該市交通運輸業增加值和行業稅收影響較大。這兩家企業曾占該市水路貨運周轉量的70%以上。

在推進服務業綜合改革的過程中，出現一定錯誤甚至失誤，往往是難免的。但由于國家尚未出臺強有力的統一覆蓋全部試點區域的專門政策，試點區域在行政權限方面改革創新的空間并不很大，要解決服務業綜合改革試點中面臨的共性問題、普遍性問題難度較大。況且，服務業改革發展中涉及的諸多敏感問題，如用地、稅收、融資、價格、規劃等事權都在省級以上政府，地市級或其以下政府缺乏必要的自主決策權。受上位法律法規和政策的影響，由于缺乏必要、強有力且可操作性強的賦權-免責機制，稍有突破，就難以規避“改革與守法”的矛盾。這很容易導致地方政府在推進服務業綜合改革試點中“縮手縮腳”，自由決策的空間和規避風險的余地有限，局限于在審批流程再造等運行機制方面“小打小鬧”。少數地區較強的問責督查機制、事實上“只準成功，不準失敗”的政績考核和輿論環境，也容易導致試點區域更多地把推進改革的希望寄托于來自上級政府部門的“尚方寶劍”，削弱其因地制宜推動改革的主動性和靈活性，助長試點區域“為了不出事，最好少做事”的傾向。有些地方服務業綜合改革試點“繞道走”，用發展政策替代改革突破，甚至把推進服務業綜合改革的希望主要寄托于尋求優惠政策，與此也有一定關系。

（三）服務業改革發展環境發生重大變化，亟待創新推進服務業綜合改革試點的思路和路徑

與2010年國家發展改革委啟動服務業綜合改革試點時相比，當前服務業改革發展的環境已經發生重大變化。[2]經濟發展進入新常態，處于增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加階段，經濟下行壓力加大的問題短期內難以根本緩解。服務業成為三次產業中占GDP比重最大、吸納就業最多的行業，產業結構在總體上進入從工業主導向服務業主導的轉變階段，經濟發展亟待培育制造業和服務業“雙引擎”。2016年我國城鎮人口占總人口的比重已達57.4%。信息化深入發展，經濟服務化與產業信息化如影隨形。新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化對服務業發展和布局調整的影響迅速深化。協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化，還對發展服務業不斷提出新要求。在此背景下，面對國際競爭日趨激烈、我國發展動力亟待轉換的新形勢，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，要求我們不僅要正視服務業改革發展的新問題，還要求我們努力探索老問題的新解法。因此，推進“十三五”服務業綜合改革試點，具有較強的必要性和緊迫性。但不能簡單套用“十二五”的老辦法，探索推進服務業綜合改革試點的新路徑新舉措，已成當務之急。

四、對“十三五”深化服務業綜合

改革試點工作的建議

（一）加強對服務業綜合改革試點的統籌協調和規劃布局，做實服務業發展部門合作機制

服務業涉及面廣、滲透性強、產業融合特征顯著，有些地區已經成立服務業促進局或類似機構，以便加強統籌協調和宏觀指導。許多服務業試點區域反映，國家發展改革委應該成立服務業司，在中央與省、市之間形成上下聯通、銜接順暢的服務業工作網絡。但在現行體制短期難以改變的背景下，深化服務業綜合改革試點工作的理想辦法，是做實服務業發展部際聯系會議制度。借助服務業發展部際聯系會議制度這個平臺，加強“十三五”服務業綜合改革試點的頂層設計，推進服務業綜合改革試點的重大政策和制度創新，強化政策的實施機制，更好地解決政策落地問題。也要鼓勵省級政府做實服務業發展的部門合作機制。建議盡早召開全國性的“十三五”服務業綜合改革試點工作會議，系統總結“十二五”推進服務業綜合改革試點的經驗，分析其面臨的困難和問題，提出“十三五”支持服務業綜合改革試點工作的方向和工作部署，引導督促服務業綜合改革試點區域發揮先行先試和示范帶動作用。在此基礎上，出臺高規格的《“十三五”推進服務業綜合改革試點工作指導意見》。

借助這個《指導意見》和服務業發展部際聯席會議制度，引導地方政府和相關部門深化對服務業發展和服務業綜合改革試點工作的認識。在此基礎上，（1）統籌解決服務業綜合改革試點中面臨的共性或普遍性問題，及時推廣已被先行地區或多數試點區域證明、較為成熟的服務業綜合改革經驗，加強對部門之間、區域之間服務業支持政策的整合集成和綜合協調。（2）增進試點區域之間服務業支持政策的普惠性和統一性，切實加大對服務業綜合改革試點區域的支持力度。努力避免借推進綜合改革試點之名，人為營造較長時期的“政策洼地”，形成區域之間服務業發展的不公平競爭。如明確在特定試點區域實行的稅收優惠政策，除現行法律法規明令禁止者外，同類試點地區經備案后可參照執行。對于試點地區推進服務業綜合改革，切實提供可操作性強的賦權-免責機制，科學厘清改革過程中正常失誤與違法違紀的界限，有效鼓勵先行先試、探險探路。（3）對“十二五”服務業綜合改革試點區域實行畢業制，經考核合格者，鼓勵其申報國家服務業綜合改革示范區，引導其進一步增強改革引領發展、集聚集群集約發展和創新驅動發展的能力。對考核不合格者自動淘汰。（4）加強對“十三五”服務業綜合改革試點區域推進服務業綜合改革試點的指導。“十三五”服務業綜合改革試點，要積極對接“一路一帶”、京津冀協同發展、長江經濟帶等重大區域戰略，加強布局規劃，防止同質競爭，并在工作推進上鼓勵適度競爭。

（二）明確“十三五”推進服務業綜合改革試點的支持方向，更好地瞄準具有共性的重點難點問題并鼓勵先行先試

基于對“十二五”服務業綜合改革試點區域的分析，“十三五”推進服務業綜合改革試點需要以解決重點難點問題為導向，以統籌推進服務業體制機制和政策創新為重點，鼓勵服務業綜合改革試點區域推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，推動生活性服務業便利化、精細化、品質化發展，推進服務業跨界融合和監管創新，促進服務業開放合作、協同發展和優化布局，引導服務業加快集聚集群集約發展，完善服務業發展環境和要素支撐體系，并重點在這些方面推進先行先試。當前，就全國總體而言，服務業“補課式”增長的時代已經結束，推進服務創新、服務貿易、服務品牌化、標準化和服務業集聚集群集約發展，越來越成為時代要求，亟待加強改革試驗和政策支持。目前，應結合這些方面，加強社會信用體系、誠信環境建設，著力解決網絡信息安全問題；加快推進產權和要素市場建設，探索緩解要素供給約束的新思路新路徑；鼓勵試點區域突破體制機制約束和政策障礙（見表1），促進服務業創新發展[3]；引導服務業推進開放合作、協同發展和優化布局，加強國家服務業集聚發展示范區建設；積極支持行業協會、產業聯盟和公共平臺在服務業發展中發揮引領支撐作用，深化相關體制機制改革。

注釋：

（1）鑒于研究對象的敏感性，筆者特別說明，本文只代表作者意見，不代表國家發展和改革委員會相關部門的意見。

參考文獻：

[1]姜長云，邱靈，洪群聯.服務業發展形勢和未來選擇[J].宏觀經濟管理，2015，（1）：20-21.

[2]姜長云，洪群聯，邱靈.服務業大趨勢[M].杭州：浙江大學出版社，2015.

[3]姜長云.發展壯大服務業亟待解決的若干障礙[J].經濟縱橫，2013，（8）：40-44.

（責任編輯 吳曉妹）endprint