關于增強檢察建議力度和剛性的幾點思考

李培

[摘 要]檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式，但是在司法實踐中檢察建議的力度和剛性不足。

[關鍵詞]檢察

在監察體制改革、司法體制改革和訴訟制度改革三重改革疊加的背景下，檢察監督的轉型發展成為檢察機關必須直面的難題。檢察建議作為檢察監督的重要手段，在促進社會善治、監督行政機關依法執政、維護社會公平正義方面發揮著重要的作用。但在實踐中，檢察建議存在四個方面的突出問題嚴重影響檢察監督剛性和權威，亟待引起高度重視。

一、檢察建議概述

檢察建議是指檢察機關在辦案過程中，發現有關單位在制度與管理等方面存在問題與漏洞時，以口頭或書面形式提出建議，建議有關單位及時制定或完善相關規章制度，強化內部管理，排除滋生犯罪隱患，鏟除犯罪土壤的行為。檢察建議作為檢察工作中的專有文書，從制作到內容與其他法律文書有很大的區別。檢察建議的首要特征它不具有法律上的強制效力，既不需由檢察機關執行，也不需要有關部門和單位強制執行。它只是在一定范圍內，針對行業、系統和相關單位存在機制、制度、管理等方面的問題，以檢察機關的名義，提出堵塞漏洞，消除隱患，改進管理的建議或對策，是一種準“司法文書”。目前檢察建議已成為檢察機關履行法律監督職能的方式之一。它雖然屬于非訴形式的活動，但這種方法針對性強易于被相關單位采納，見效快。實踐證明，檢察建議在預防職務犯罪，實現社會治安綜合治理方面起到了積極作用。

二、檢察建議存在的主要問題：

1.檢察建議的制發程序不夠規范

高檢院僅在《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》中，規定檢察建議書應按照統一的格式和內容制作，但對格式沒有具體細化的標準，缺乏統一的規范和示范文本，導致各地制發檢察建議的格式、內容、程序不盡相同。格式上，有的與審查報告雷同，只是把標題換做檢察建議書，有的統一設計，印制國徽和封面。審批上，有的經辦人員、部門領導、檢察長三級審批，有的則是部門領導審批即可。發送上，有的以檢察院名義發出，有的則以內設部門名義發出。甚至有的存在內部不同職能部門就同一問題重復發送檢察建議的現象。這些都嚴重影響了檢察建議的權威性。

2.檢察建議的具體內容專業性不強

質量是檢察建議的生命線，更是檢察建議權威和剛性的基礎。高質量的檢察建議需要對案件發生的原因、特點和規律進行深入的分析和詳細的調查研究。實踐中，檢察建議由具體案件承辦人甚至于內勤撰寫，由于檢察建議沒有統一明確的質量要求，撰寫人員往往沒有進行調查研究和深入細致地分析，對需要改進的問題把握不準，建議的改進措施不具體，針對性不強，可操作性差，制約了檢察建議作用的發揮。

3.檢察建議的跟蹤落實不夠到位

在實踐中，檢察機關向有關單位發出檢察建議后，多數都能夠本著實事求是的態度，對檢察建議提出的問題予以整改落實，并及時反饋。但也存在部分單位因為檢察建議不具有法律上的強制執行力，不按照要求反饋的情況。由于現行法律對檢察建議的執行以及執行情況的反饋沒有明確規定，落實、跟蹤、督促也缺乏相應配套的工作機制，從而導致對不執行檢察建議要求的缺乏應有的制約措施，使檢察建議成了書面的文來文往，甚至成為一紙空文，難以達到預期的效果。

4.檢察建議的考核機制不夠完善

在實踐中，曾由于考評制度和考核機制的不科學，將檢察建議數量納入考核范圍，以檢察建議的數量來評價監督工作質量，從而導致為了片面追求考核排名，以溝通協調的方式增加檢察建議數量，甚至出現犧牲檢察監督的權威換取檢察建議的現象，嚴重影響了檢察機關監督的公正性和權威性，弱化了檢察建議的監督質效。

三、原因分析

一是重視不夠，認識不到位。部分干警主觀上重視不夠，在工作中將主要精力放在對案件的剖析和研究上，認為提檢察建議只是對案件進行事后預防的一個方面，沒有認識到查辦案件打擊犯罪的最終目的是為了減少和預防職務犯罪的發生，因而表現出對事后預防的輕視。二是調研不深入，查找問題不準。部分干警往往沒有深入案發單位進行調查研究，找出職務犯罪的根本原因及存在的問題，而是就事論事，以檢察建議的形式代替了事。當然也就提不出有針對性的對策，拿不出有效的措施。三是專業知識性強、專業知識不足。案件涉及的行業系統較多，專業性強，知識面廣，而檢察干警干警知識面的深度和廣度都是有限的，面對專業性強的問題，干警也很難依靠自身的知識，找出問題所在，提出相應對策、措施。

四是管理不規范，檢察建議質量不高。一方面對制作的檢察建議從格式、內容等方面缺乏嚴格的要求，有效的管理；另一方面部分干警工作責任心不強，未能發現問題，認真分析案發的原因，因而制作的檢察建議質量不高。

四、檢察機關的意見和對策

對此，麗水市檢察院建議：一是嚴格檢察建議的制發程序。檢察機關在提出建議前，必須深入細致地進行調查分析，并嚴格按照高檢院的相關規定進行審批，有重大影響的檢察建議書應當由檢察長簽發或提交檢委會討論決定；二是統一規范檢察建議的格式。建議根據條線辦案工作特點和部門職責范圍，統一制作檢察建議書范本，同時在具體操作中對格式、結構等方面作出細化規定，提高檢察建議書的莊重性、嚴謹性、科學性；三是創設跟蹤落實機制。建立檢察建議跟蹤落實機制，邀請人大代表、政協委員參與回訪，采取一建議一回訪，形成檢察建議效果評估報告，使柔性監督產生剛性效果，并就檢察建議開展情況主動向黨委人大進行專題匯報，積極爭取黨委和人大的支持。