設區的市立法活動的比較研究

郭 敏，關 鑫

設區的市立法活動的比較研究

郭 敏，關 鑫

（長春理工大學，吉林長春，130022）

自2015年新《立法法》實施以來，各省、自治區的省級人民代表大會常務委員會陸續一次性確定或者分批確定了本區域內各個設區的市地方立法權的行使時間。比較各省級行政單位對設區的市立法時間的確定、各設區的市立法活動的開展情況，展示和分析當前我國設區的市在地方立法起步階段繽紛多彩的現象，以及立法粗糙與不成熟的情況，并提出改進意見。

設區的市；立法；比較研究

一、引言

2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）。時隔整整15年之后的2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是《立法法》制定后的首次修改。此次修改的一大亮點是賦予設區的市地方立法權。①本文中的“設區的市”指《立法法》修改后新擁有或者可能在將來擁有地方立法權的設區的市，不包括原來已經擁有地方立法權的49個較大的市。目前全國設區的市共273個，截止到2016年12月底，已經有268個設區的市獲得了地方立法權，還未獲得地方立法權的是新疆維吾爾自治區4個設區的市和西藏自治區的1個設區的市。②參見全國人大常委會法工委整理的《各地推進賦予設區的市行使地方立法權工作情況表》,http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919,2017-03-11.

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第二部分“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”包括“完善立法體制”，其中指出“明確地方立法的權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權”。為落實好黨中央的會議精神和要求，既要依法賦予所有設區的市地方立法權，以適應地方的實際需要；又要求真務實，逐步推進地方立法工作，保證地方立法權的有效運行。因此，地方立法權的擴大應當循序漸進，分階段、分步驟進行。

地方立法權行使范圍的限定就是分階段、分步驟進行的體現。修改后《立法法》在賦予設區的市地方立法權的同時，也明確了地方立法權限和范圍。新《立法法》第七十二條即明確規定設區的市“可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”，原來擁有地方立法權的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效，但是自此之后，這些市也只能在有限的幾個方面行使地方立法權。地方立法權的主體由原來的49個市（包括省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市）擴展到現在所有設區的市，主體的范圍大大的擴展了，這是我國經濟社會快速發展和地域文化日益突出的現實情況所要求的，但同時為了防止立法權擴張可能出現的權力濫用，《立法法》對立法權的行使范圍作出了比較明確的規定，這樣“一放一收”的策略更好地適應了我國立法發展的需要，也是地方立法逐步完善的必經階段。

同時，考慮到我國設區的市數量龐大，地區差異較大，這一工作需要本著積極穩妥的精神予以推進，修改后的《立法法》規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案（修改后《立法法》第七十二條第四款）。此外，修改后的《立法法》還規定，自治州人民代表大會及其常委會既可以依法制定自治條例、單行條例，也可以行使被賦予的設區的市的地方立法權（修改后《立法法》第七十二條第五款）；設區的市人民政府可以伴隨本市的人大常委會制定地方性法規的時間開始制定地方政府規章（修改后《立法法》第八十二條）。

二、設區的市立法活動比較

（一）立法時間比較

以省級行政單位為對象，可以比較各設區的市獲得地方立法權的時間分布情況。在我國34個省級行政單位中，除了4個直轄市和港澳臺地區，其余的27個省、自治區，都已經開始確定本省、自治區內設區的市開始制定地方性法規的時間。各省、自治區或者一次性確定或者分批確定本行政區域內各個設區的市地方立法權的行使時間。部分省份是一次性確定，比如吉林省、陜西省、山東省等；也有很多省份分批確定設區的市行使地方立法權的時間，如河北省、浙江省、江西省分兩批，廣東省、安徽省、新疆維吾爾自治區分三批。從各省、自治區人大常委會確定的開始時間上看，最早的是安徽省，在2015年5月21日頒布了《安徽省人民代表大會常務委員會關于確定宿州市等六個設區的市開始行使地方立法權的決定》，自此安徽省第一批設區的市可以開始制定地方性法規；最晚的是黑龍江省，在2016年6月17日頒布了《黑龍江省人民代表大會常務委員會關于確定牡丹江、佳木斯、大慶、雞西、伊春、黑河市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的決定》（具體時間見表1）。

從各省、自治區確定設區的市行使地方立法權的時間分布上來看，各設區的市獲得地方立法權的時間存在較大的差距。最早的一批是2015年5月開始的安徽省、海南省、廣東省的第一批設區的市，最晚的是2016年12月開始的黑龍江省的第二批設區的市，相差一年半多的時間。在這個時間段內，早批的設區的市，比如安徽省宿州市已經制定了3部地方性法規，而最晚的黑龍江省的設區的市，比如鶴崗市才剛剛獲得立法權。這樣的時差分布究竟是順應立法分階段的發展趨勢的需求還是各省立法水平差異所導致的，還不能過早下定論，留待后續觀察。

單從時間上看，還可以看到一個有趣的現象，就是各省份的決定時間往往“成群結隊”，甚至集結在同一天，比如山東省、廣西壯族自治區、河北省都在2015年7月24日，再如吉林省、湖北省、浙江省、河南省四個省份集中在2015年7月30日。筆者猜想，這是由于各省人大常委會的開會時間常常相近，所以其作出的決定就會同時或者集中公布。

表1 省級行政單位確定設區的市地方立法權行使時間分布表①

（二）立法內容比較

以設區的市為對象，比較各市的立法內容，具有一定的規律性。

首先，各設區的市通常會先制定一部規定本市人大及其常委會立法權的地方性法規。據中國人大網-法律法規庫中的資料，截止到2016年11月20日，已經出臺的地方性法規中有106件是各設區的市關于本市制定地方性法規的立法條例，這些條例的名稱雖然有所差別，但也是大同小異。如吉林省四平市的《四平市人民代表大會常務委員會立法條例》，遼寧省遼陽市的《遼陽市人民代表大會及其常務委員會立法條例》，山西省呂梁市的《呂梁市人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》，甘肅省武威市的《武威市人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》，山東省泰安市的《泰安市制定地方性法規條例》，江西省景德鎮市的《景德鎮市立法條例》等等。這表明，大部分新的被賦予地方立法權的設區的市已經開始啟動立法工作，設區的市首先對本市的立法活動做出規范，以保證地方立法權行使的程序正當和方向準確，再逐步進入地方立法權的全面行使階段。

其次，各設區的市制定的地方性法規在內容上具有很多相似性。由于《立法法》限定了設區的市行使地方立法權的范圍，因此設區的市進行的立法活動都集中在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個方面。（1）在城鄉建設與管理方面，有對城鄉規劃統一規定的，如浙江省臺州市的《臺州市城鄉規劃條例》；有對城市管理規定的，如安徽省宣城市的《宣城市城市管理條例》；有對農村規劃管理的，如湖南省株洲市的《株洲市農村村莊規劃建設管理條例》；有對城鄉規劃監察的，如吉林省四平市的《四平市城鄉規劃監察條例》，等等。（2）在環境保護方面，有關注環境保護中水環境的，如遼寧省鐵嶺市的《鐵嶺市飲用水水源保護條例》，廣東省惠州市的《惠州市西枝江水系水質保護條例》；有關注環境保護中城市綠化的，如江蘇省淮安市的《淮安市永久性綠地保護條例》，安徽省宿州市的《宿州市城鎮綠化條例》；有關注城市環境保護的，如浙江省溫州市的《溫州市市容和環境衛生管理條例》，河南省三門峽市的《三門峽市城市環境衛生管理條例》；還有通過規定一些措施來保護環境的，如廣東省佛山市的《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》，浙江省嘉興市的《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》，等等。（3）在歷史文化保護方面，各設區的市都對本市的歷史建筑或者風景名勝區做出保護性規定，有山西省運城市的《運城市關圣文化建筑群保護條例》，江蘇省鎮江市的《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》，河南省商丘市的《商丘古城保護條例》，廣東省河源市的《河源市恐龍地質遺跡保護條例》，廣東省佛山市的《佛山市歷史文化街區和歷史建筑保護條例》，等等。

（三）立法特色比較

以地方性法規為對象，有一些法規是具有典型的大眾性的，比如各設區的市紛紛出臺的《立法條例》，絕大多數的設區的市都制定了本市的立法條例或者立法程序的條例。也有一些地方性法規具有特色性，比如江蘇省鎮江市的《鎮江香醋保護條例》，這不僅僅是一部歷史文化保護的法規，更是具有地域特色的地方性代表，該條例第一條對立法目的作出說明，即“為了保護鎮江香醋的品牌和工藝特色，繼承和弘揚鎮江香醋文化，促進鎮江香醋產業持續健康發展”，這樣的法規的出臺具有十分重要的現實意義，能夠真正發揮地方性法規的實際效果，而不僅僅是停留在法規的文字表面上。再有浙江省衢州市的《衢州市市區電動自行車管理規定》，該法規以成文法的形式對前幾年開始流行的電動車進行管理，第十條規定：“電動自行車經公安機關交通管理部門登記，取得行駛證并懸掛號牌后，方可上道路行駛。”這一舉措將對市內的電動自行車車主產生影響，甚至可能造成不便，但同時也為城市的道路安全提供更好的保障。無獨有偶，湖北省鄂州市政府也出臺了《鄂州市電動車管理暫行辦法》，其適用范圍更加廣泛，不僅僅是電動自行車，而是所有的電動車（電動汽車、電動摩托車和電動自行車），與浙江省衢州市的行駛證和掛號牌規定不同，其第十五條指出，“對上道路行駛的電動車實行注冊登記或備案管理制度”。這兩者都是針對本市新流行的事物作出規定，具有地方的特色和實際的立法效果，能夠對城市車輛的有效管理和道路安全起到良好的作用。

三、設區的市立法活動分析

（一）立法數量分析

對比各省設區的市立法數量，差異較大。雖然法規的數量不能代表一個設區的市的立法水平，但是數量也能反映一定的問題。法規數量多的設區的市至少已經具備了行使地方立法權的人力、物力、財力等資源，而數量較少或者還沒有出臺地方性法規的設區的市很可能還不具備相應的人才和資源等條件。

對比各省的情況，以陜西省和遼寧省為例，二者設區的市的數量均為9個，且各設區的市開始行使地方立法權的時間接近，前者為2015年9月30日，后者為2015年10月1日，但截止2016年12月底，二者的立法數量有一定的差別。陜西省共9部地方性法規，分別是《漢中市地方立法條例》、《咸陽市地方立法條例》、《安康市地方立法條例》、《銅川市地方立法條例》、《寶雞市地方立法條例》、《商洛市制定地方性法規條例》、《渭南市地方立法條例》、《榆林市地方立法條例》、《延安市制定地方性法規條例》，都是設區的市關于本市地方立法的條例。遼寧省有15部地方性法規，有6部是關于設區的市地方立法的條例，還有9部是實體的地方性法規，涉及城鄉規劃、環境保護等多個方面。

對比各設區的市的立法數量，可以看出，各市的地方立法都在起步階段。設區的市剛被賦予地方立法權，很多市缺少立法人才，立法工作推進緩慢。一部分設區的市還沒有出臺地方性法規，如河北省的廊坊市，江西省的撫州市；一部分的設區的市剛剛出臺1-2個地方性法規，如吉林省白城市有1個，遼寧省鐵嶺市有2個；也有少部分設區的市出臺地方性法規的數量較多，有3-4個，如江蘇省鎮江市有3個，山東省濟寧市有4個。

對于地方性法規的數量，并不是越多越好，也不是越少越好，而是需要設區的市結合本市的實際情況，對于確有立法必要的情形仔細研討，邀請專業人士擬定草案，并征求民眾和專家的意見，確保立法的必要性恰當。

（二）立法質量分析

1.立法質量對比分析

對比各個設區的市已經出臺的地方性法規，各市的立法質量參差不齊。

《遼源市楊木水庫飲用水水源保護條例》（以下簡稱《遼源條例》）是吉林省遼源市為保護其楊木水庫飲用水的質量而出臺的地方性法規。廣東省茂名市出臺的《茂名市高州水庫水質保護條例》（以下簡稱《茂名條例》），也是為了保護高州水庫的水質。這兩個地方性法規是這兩個設區的市出臺的首部實體性法規，時間和內容都比較相近，比較這兩部地方性法規的一些情況，可以看出設區的市在立法水平上的差異。

由兩部法規的基本情況的比較（見表2）可以看出，二者的制定時間相差不多，內容上也有較大的類似性，都是六章的體例結構。筆者比較了兩部法規的具體條文。

在立法規范上，總則部分中，二者都對水庫的保護原則作出規定。《遼源條例》第三條規定：“水源保護堅持保護第一，開發利用服從保護的原則，確保飲用水安全”；《茂名條例》第三條規定：“高州水庫水質保護堅持政府主導、保護優先、生態補償、綜合治理的原則，促進水庫保護區域與其他區域協調發展”。兩者雖然都強調了保護優先的原則，但《茂名條例》也強調了對水庫綜合治理原則，《遼源條例》卻只提到了保護之后的開發，并未將治理方式納入原則，存在考慮不周的問題。在第二章里，《遼源條例》對于保護區的劃分和范圍在第十條作出規定，“楊木水庫飲用水水源保護區（以下簡稱保護區）劃分為一級保護區、二級保護區。保護區外圍的特定區域，劃定為準保護區”，僅說明了保護區劃分為三級，而沒有對劃分依據及各保護區的范圍作出明確的說明。而《茂名條例》在第十一條詳細規定了保護區的劃分依據（經省人民政府批準）及各保護區（一級保護區、二級保護區、準保護區以及集雨區域保護區）的具體范圍，規定得詳細、清楚、明了。

表2 遼源市與茂名市關于水庫的立法情況比較

在立法邏輯上，《遼源條例》的第十六條，第二十條，第二十四條，分別規定了保護區、準保護區，保護區，一級保護區內的禁止行為，但是語言表述不清楚，前后邏輯不一致，分開不連續的三條表述相關的內容也欠缺妥當。再觀《茂名條例》，在第十四條、第十五條、第十六條按照保護區由高級到低級的順序，列明一級保護區、二級保護區、準保護區、集雨區域保護區內的禁止行為，邏輯清晰，層次分明，一目了然。

以上是在比較過程中得出的差異，雖然都是一些簡單的立法問題，但也反映出設區的市在立法水平上存在差異。廣東省的立法水平在全國名列前茅，地方立法的水平也走在全國前列，各種立法議案、立法會議層出不窮。相比較之下，吉林省的地方立法水平發展比較緩慢，正在逐步前進中，兩省的差異也直接影響了省內設區的市的立法工作。

2.立法規范分析

目前立法不規范的現象十分突出。筆者在中國人大網上看到的資料中，廣東省韶關市的《韶關市制定地方性法規條例》的頒布日期竟然早于該條例的通過日期；遼寧省丹東市的《丹東市人民代表大會及其常務委員會立法條例》正文中沒有實施日期。還有部分條例存在立法語言不規范、標點符號亂用等情形。

地方立法處于起步階段，設區的市剛開始運用地方立法權，很多立法技術、立法規范、立法原則、立法程序等并沒有熟悉運用和掌握，才會出現各種立法不規范的現象。

地方立法的質量是地方立法權運用的核心問題，各設區的市對于地方立法質量的提高還在逐漸探索的過程中。筆者建議，各省、設區的市首先應當抓緊時間培養或者招募一批具有立法水平的專業隊伍，或者在立法時邀請相關的法律專家，而不是盲目地做出立法決定，擬定草案。其次，要保證立法質量，要及時征求相關民眾、利益相關方和法律專業人士的意見，征求意見的過程也是改進的過程。

（三）立法現象分析

對比各省設區的市立法活動，可以看到，省內各設區的市相互影響的程度較大。在陜西省，9個設區的市都制定了本市的立法條例，名稱相同或者類似；遼寧省，9個設區的市中有6個市都制定了本市的立法條例，且條例的名稱相同；在山東省，14個設區的市中有9個市都出臺了本市制定地方性法規的條例，且條例名稱都一致；類似的情況也出現在江蘇省、浙江省、福建省、湖北省、廣東省、內蒙古自治區、廣西壯族自治區等省份。還有一種情形是省內各設區的市基本都沒有出臺本市相關的地方性法規，如青海省、黑龍江省、河北省。

這種現象在我國可以說是比較普遍的，各市在立法時都喜歡借鑒別的市的相關立法情況與成果，尤其是同一個省份的相關城市。這種行為的優點在于其比較的慎重，有利于提高地方立法的質量；但缺點也十分明顯，容易造成相互之間的抄襲，更有可能會使各設區的市相互攀比，造成立法權濫用和立法資源的浪費。

對于這種立法現象，就要發揮省級人大常委會“批準權”的作用。并不是所有的地方性法規在上報省人大常委會后都應當被批準，對于沒有立法必要性的法規需要駁回；對于立法抄襲的法規需要“打回原形”，要么修改，要么取消。省級人大常委會不應當在批準環節“松手”或者“放水”，否則地方性法規的質量難以保證，畢竟相對來說省級人大常委會行使立法權的時間較長，已經積累的經驗較多，具有一定的判斷能力。對于不能確定的地方性法規也可以召開專門的研討會議，討論決定。

四、結語

設區的市獲得地方立法權能夠更好地滿足本市經濟、社會、文化發展的需要，對于地區具有重要的意義。但是設區的市也要認識到，地方立法權是一把“雙刃劍”，在提供服務的同時，如果運用得不好，也可能帶來傷害。因此，各設區的市應當不斷學習立法技術、培養立法人才、總結經驗教訓、提高立法水平，使地方立法權能夠更好地發揮功效。各省級人大常委會也應當發揮自身的指導和把關作用，引導地方立法權走上正確的軌道。

［1］ 全國人大常委會法工委.各地推進賦予設區的市行使地方立法權工作情況表［EB/OL］http：//www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919，2017-03-11.

［2］ 周旺生.立法學［M］.北京：法律出版社，1998.

［3］ 朱力宇，張曙光.立法學［M］.北京：法律出版社，2001.

［4］ 陳公雨.地方立法十三講［M］.北京：中國法制出版社，2015.

［5］ 葛洪義.關于我國地方立法的若干認識問題［J］.地方立法研究，2017（01）.

［6］ 葛洪義.多中心時代的“地方”與法治［J］.法律科學：西北政法大學學報，2016（05）.

［7］ 陳建華.立法協商主體探析［J］.河北法學，2016（03）.

［8］ 鄭磊，賈圣真.從“較大的市”到“設區的市”：地方立法主體的擴容與憲法發展［J］.華東政法大學學報，2016（04）.

D927

A

吉林省社科基金項目“吉林省設區的市立法權研究”；長春理工大學青年科學基金項目“吉林省地方立法實踐分析”

郭敏（1992-），女，碩士研究生，研究方向為法學理論。關鑫（1983-），女，博士，碩士生導師，研究方向為立法學。

①參見全國人大常委會法工委整理的《各地推進賦予設區的市行使地方立法權工作情況表》，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919,2017-03-11.，并參考了中國人大網-法律法規庫中的相關內容，該表格中的日期為各省級人民代表大會常務委員會作出決定的時間。