基于多維視角的土地復墾風險管理模式

劉慧芳　畢如田

摘要：為了揭示土地復墾過程中產生的風險特征，指導土地復墾風險的識別與管控，促進土地復墾風險管理體系的建設，在對土地復墾的風險管理現狀、要素構成和管理對象分析的基礎上，考慮到土地復墾風險來源多樣、結構復雜等特點，按照整體利益優先原則、公正公開原則、科學發展原則、連續性原則、動態原則，分別基于霍爾三維結構理論、項目管理理論和風險系統理論構建多維土地復墾風險管理模式，并在此基礎上提出土地復墾風險管理的具體措施包括加強土地復墾風險管理規劃，構建土地復墾風險管理的保障機制，完善土地復墾獎懲制度，推進土地復墾代建制及復墾后土地產權制度改革。結果表明，多維視角下的土地復墾風險管理模式有助于全面揭示土地復墾系統風險的層次與特征，對促進土地復墾管理方式轉型，提高土地復墾管理的廣度和深度等具有參考意義。

關鍵詞：土地復墾；風險管理模式；多維視角

中圖分類號： F323.211文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）14-0243-05

長期以來，在我國經濟快速發展中，土地、礦產資源開發支持了各項經濟生產建設，但也造成大量沉陷地。2015年，我國土地沉陷區面積將達到7.80萬hm2，但其中39.73%的面積得不到及時復墾[1]。在土地開發受到限制、土地整理增加耕地有限的背景下，土地復墾是確保1 200萬hm2耕地紅線，保證糧食安全的重要途徑，也是節約集約土地、實現土地可持續利用的重要措施。但在各地區開展的土地復墾活動中，因土地復墾具有政策性較強、建設周期長、工程技術集成化、參與主體多元化、涉及利益群體眾多等特點，在具體項目完成過程中易出現資源錯配現象和異化行為，使得土地復墾存在諸多潛在風險[2]。

當前，國內學者對土地復墾進行了深入研究。一是研究土地復墾面臨的問題。張紹良等認為我國在復墾工作和復墾研究中存在的問題主要包括重復墾數量，輕復墾質量；重復墾工程，輕復墾管理；重復墾技術和模式，輕復墾的基礎研究；重局部利益，輕整體效益等[3]。許軍等認為我國礦區土地復墾中存在復墾立法不完善、資金保障不科學、管理與激勵機制不合理、公眾參與不充分等方面問題[4]。周妍等從土地復墾監管中發現我國目前土地復墾監管機構不健全，部門協調機制不完善，礦區用地政策存在缺陷，缺乏實時有效獲取監管信息的手段[5]。二是研究土地復墾產權制度和管理體制。周興東從復墾后土地產權管理目標確定、產權分配方案、產權管理組織、產權管理辦法等方面分析了復墾土地的產權管理[6]。師學義等從產權和政策層面分析土地復墾利用困境，認為明確復墾利用目標，建立科學的產權制度、市場體系、優惠政策和技術創新激勵機制是擺脫困境的重要措施[7]。劉向敏等分析了工礦廢棄地復墾利用機制內涵與優化途徑[8]。三是研究土地復墾工程及其生態效應。胡振琪等提出了土地“復墾規劃-復墾工程實施-復墾后改善與管理”的基本復墾模式[9]。卞正富等對土地復墾工程的理論、方法、技術進行分析和探討[10-11]。付梅臣等結合國內外礦區土地復墾與生態重建經驗，提出農田、河流、濕地、景觀等要素修復技術、修復礦區生態環境、促進礦區可持續發展[12]。周錦華等通過分析土地復墾技術新進展提出了酸性礦山廢棄物污染預防技術、邊坡地下水流失防止技術、土壤重構與培肥技術和復墾地貌恢復與景觀設計等土地復墾與生態重建技術[13]。胡振琪等在分析討論我國采煤沉陷地非穩沉復墾技術研究歷史基礎上，提出了井工煤礦邊開采邊復墾技術，并結合實例進行分析[14]。從總體上看，現有研究主要集中在土地復墾中產生的問題、工程技術、生態效應、產權制度等方面，關于對土地復墾風險管理的探討尚不多見。

本研究擬基于土地復墾構成要素，梳理并總結土地復墾所產生的風險，從多維度、多視角構建土地復墾的風險管理模式，進而提出土地復墾風險管理具體措施，以期為提高土地復墾風險的識別和管理提供參考。

1土地復墾風險管理

現階段，土地復墾的標準制定和管理研究多集中于行政管理層面，各級管理部門（主要是中央和省級土地行政管理部門）為加強土地復墾系統化管理、促進土地復墾標準制定，圍繞土地復墾構成要素，對土地復墾管理進行了研究，形成了規范的復墾管理流程和質量標準體系。如我國頒布的《水法》《土地資源管理法》《礦產資源法》《水土保持法》《煤炭法》《環境保護法》中對土地復墾都作了相關規定。除此以外，近年來，相關法規對土地復墾管理工作也作了明確指導和規定（表1）。

管理過程中，管理主體對風險及其危害認識不到位。當前，風險管理是復墾項目管理上的薄弱環節，一些項目管理人員的風險意識不強，忽視項目的風險管理。在一些土地復墾的可行性研究報告中缺少項目風險分析、風險預警、風險控制、風險評估、風險管理費用等內容。（2）對復墾風險管理模式缺少研究，識別技術欠缺，風險管理能力較差。項目管理人員在實際工作中雖知需進行風險管理，但對項目實施過程中存在有哪些風險，如何識別、評估以及控制風險了解甚少，缺乏系統規范的風險管理模式。（3）風險管理體系中缺乏有效的項目動態風險管理機制。目前項目管理主要集中在前期評審、中期檢查、后期驗收，但這些管理內容尚未融入具體的風險管理措施，項目主體對風險不能有效控制，風險管理機制不健全，影響項目預期目標的順利實現。

2土地復墾要素與風險管理對象

2.1土地復墾內涵

2011年頒布的《土地復墾條例》中對土地復墾定義描述為“指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動”。此概念明確了土地復墾的對象、手段及目的，并強調工程建設為主要恢復措施。而從土地系統來看，應基于土地復墾的全生命周期，通過決策、規劃、施工、使用和監管整個過程，從廣義概念層面上對其進行定義，即土地復墾是以挖損、塌陷和壓占等人為和自然損毀的地塊為載體的復墾行為和輔助土地復墾活動的政策體系、技術標準、基礎理論研究等外部環境總和[15]。

2.2土地復墾要素構成

土地復墾是包含自然要素、經濟要素和社會要素的綜合系統工程，其所涵蓋要素涉及到復墾工程建設及其經濟、社會、生態、政策、技術等方面。土地復墾主要要素具體包括土地復墾理論方法、土地復墾政策法規、土地復墾工程、土地復墾科學技術、土地復墾管理、土地復墾產品等。

2.3土地復墾風險的管理對象

復墾風險是指土地復墾活動的發生、發展對人類社會經濟系統、自然環境系統、生態環境系統造成的不確定損失。根據風險管理理論，復墾風險管理是對復墾風險進行系統性分析、管理的模式。為科學系統地認識土地復墾風險，應通過科學分類體系，在體現土地復墾內涵和特征的基礎上，實現土地復墾風險管理系統化、規范化和標準化。因此，在確定土地復墾風險類型時，應將具有完整功能的土地復墾作為主要管理對象，以項目實施過程為主線，以服務于項目建設的人、物、科學技術等為載體，以體現項目實施過程中的不確定性為表征，對符合上述要素的土地復墾工程項目、復墾主體、復墾技術等存在的風險進行管理研究。

3土地復墾多維風險管理模式

3.1土地復墾風險管理原則

土地復墾是一個復雜開放的系統，從涉及的專業門類看，包括國土資源、農業、財政、林業、水利、電力、交通、環保等；從工程內容看，包括土壤重構、灌溉渠系、農田防護、田間道路、林草種植等；從參與主體看，包括政府部門、工礦企業、農村集體、農戶、中介機構等單位；從風險分類看，包括決策風險、施工風險、驗收風險、監管風險。由此可見，土地復墾風險管理具有時空性、復雜性、多源性、外部性等特性，建立土地復墾風險管理模式需遵循以下基本原則：（1）整體利益優先原則。指以最小的代價實現最大的整體效益。全局利益第一，局部服從整體。（2）公正公開原則。強調項目參與者應享有參與風險管理的權利與自由。（3）科學發展原則。采用科學的項目風險管理方法體系，基于明確風險管理目標基礎上，構建管理工作有效機制。（4）連續性原則。土地復墾實踐是一個從風險決策到風險行動的完整過程，風險管理是在原有管理模式基礎上的拓展和延伸，管理中風險意識貫穿于項目實施的各個環節中。（5）動態原則。風險管理應參與整個項目運作過程，其中風險分析、風險預警、風險控制、風險評估、風險管理費用都必須根據項目的實施過程動態地進行管理的跟蹤、調整和修正。

3.2土地復墾結構

土地復墾是以損毀土地恢復為可供人類利用狀態為目標，運用計劃、組織、領導、控制等方法，采用行政、法律、經濟、技術等手段，通過政府部門、工礦企業、中介機構、農村集體經濟組織及農戶的互動，圍繞耕地保護和土地節約集約利用而進行生產建設活動。本研究圍繞土地復墾活動，從工程、基礎、保障等3個子系統對土地復墾進行結構分解細化（圖1），以期全面覆蓋土地復墾涉及的各類風險管理。

3.3土地復墾風險管理模式

風險管理模式是風險管理的理論化結構樣式，不同的風險管理模式反映不同視角下風險管理主體、管理手段和管理措施在時空域上的優化組合形式。根據土地復墾的特點，本研究擬采用霍爾三維結構理論，從時間、邏輯、知識3個維度分析土地復墾構成要素及其風險管理模式；采用項目管理理論梳理歸納土地復墾構成要素及其風險管理模式；采用風險系統原理基于“項目本身性質-項目參與方-項目環境”系統構建土地復墾風險管理模式。

3.3.1基于霍爾三維結構的土地復墾風險管理模式

霍爾三維結構中三維指時間維度、邏輯維度和知識維度，時間維表示工程實施的全過程，邏輯維表示每個階段所進行的工作內容及程序，知識維表示解決問題所需的知識技術，該模型形象地描述了系統工程研究的框架[16]。土地復墾活動是由經濟系統、社會系統和生態系統耦合而成的復雜系統，可借霍爾三維結構理論，以時間維為工程實施過程，邏輯維為管理程序，知識維為技術方法構建風險動態管理模式。土地復墾風險管理模式如圖2所示。

3.3.2基于項目管理理論的土地復墾風險管理模式

項目管理理論是在項目活動中系統使用管理方法和工具進行科學化和規范化管理，主要以項目為研究對象，設立特定臨時性管理組織，對項目進行有效地計劃、組織、協調、控制與監管，以達到項目全過程的動態管理和項目目標的協同優化[17]。從程序上看，土地復墾一般流程包括：（1）編制土地復墾規劃；（2）明確土地復墾任務；（3）確定復墾范圍；（4）開展基礎調查；（5）編制可行性報告；（6）開展規劃設計與預算編制；（7）實施準備；（8）工程實施（工程監理、施工建設）；（9）質量評定；（10）竣工驗收；（11）績效評價；（12）后期監管。這一過程相當于工程項目的一般過程規律。其中（1）～（4）為決策階段，（5）～（6）為規劃設計階段，（7）～（10）為施工階段，（11）～（12）為使用和監管階段，土地復墾管理具備項目管理的一般過程規律，可由項目管理理論對土地復墾可能產生的風險進行管理（圖3）。因此土地復墾風險管理是通過識別和度量復墾風險，完成風險的選擇、控制等管理措施的系統過程，風險管理根據具體階段推行和開展。

3.3.3基于風險系統理論的土地復墾風險管理模式

風險事件是由1種或多種不確定因素綜合作用形成的結果，是由產生與控制風險的所有因素所構成的系統[18]。風險系統主要包括“風險源、控制體系、受體”3個部分[19]。其中風險源指可能產生項目不確定性的源頭及先決條件；控制機制主要指管理者對風險源的控制措施及維護、管理，以及對傳播風險條件的綜合控制；受體即風險承受者，主要指項目參與主體對風險的承擔等。由于土地復墾是一個“項目參與方-項目工程-控制體系”相互作用的耦合系統，其產生的風險也必然屬于“項目參與方-項目工程-控制體系”相互作用的風險系統。按照風險系統理論，土地復墾風險系統可分為項目風險、項目參與方與控制體系3個部分，其中項目參與方按照對風險產生的作用可進一步分為生產者、承受者、傳播者、組織者與管理者；項目風險可分為系統風險、決策風險、規劃設計風險、施工風險、監督風險；控制體系包括政策制度、法律法規、標準規范、信息平臺、管理技術（圖4）。建立以項目風險準確識別與預測為基礎，以項目參與方積極承擔為主導，以科學的控制體系為保障的風險管理體系。

4土地復墾風險管理具體措施

風險產生源于項目及外部環境的不確定性，推行土地復墾[CM（25]風險管理應達到2個主要目的：（1）采取風險管理措施以減小風險值以及風險發生后的損失；（2）一旦風險發生，應迅速地引入風險應急機制和補償機制，確保土地復墾實施的穩定與可持續。本研究根據土地復墾的要素構成及其存在的不確定性、多維風險管理理論模式，借鑒國內土地復墾風險管理的實踐經驗，提出土地復墾風險管理具體措施。

4.1加強土地復墾風險管理規劃

4.1.1在項目方案編制中設立風險評價專項研究主要包括一是對土地復墾建設對所在區域的社會經濟、生態環境、農業生產、居民生活等方面可能產生的風險進行專項評估并制定相應預防措施；二是對實施過程中的復墾規劃、可行性研究，施工組織、工程驗收、資金分配、監督管理等可能產生的風險進行專項論證和評估，完善風險評估機制。通過風險評估，淘汰那些風險大、收益小的項目。

4.1.2政府主管部門和項目建設主體應成立風險管理部門專項風險管理組織機構能夠有效控制風險產生概率。主要工作包括一方面科學規范部門風險管理職能，優化項目決策管理人員結構，提高政府項目管理人員的業務素質；另一方面加大項目實施的決策問責、動態評估以及項目后監管等項目制度建設力度。

4.1.3建立高效的信息網絡，加強項目實施過程中的風險識別和控制通過計算機與網絡技術，建立土地復墾信息系統，主要工作包括復墾方案報備流程信息、土地復墾工程建設質量監控信息、土地復墾工程驗收與項目后評價信息、土地復墾合同管理信息，以便及時、準確獲得土地復墾過程中與風險有關信息，并準確、高效地加以應用。

4.2構建土地復墾風險管理的保障機制

4.2.1構建項目風險管理政策協調機制由于目前土地復墾實施管理中存在多頭管理、政出多門、業務職能重疊等問題，主管部門應構建復墾協調機制，協調多部門之間合作，以利于土地復墾風險管理工作的順利進行。

4.2.2構建項目風險管理實施監測制度根據《土地復墾條例》《土地復墾條例實施辦法》，土地復墾風險管理監督制度主要包括礦區地表擾動風險動態監測和評價制度、土地復墾質量控制制度、區域土地復墾標準差異化設定制度、土地復墾資金監管制度、土地復墾工程驗收制度、土地復墾信息公開制度、土地復墾公眾參與制度以及土地復墾獎懲制度。

4.2.3構建項目風險管理的績效評估機制土地復墾風險管理需要相關績效評估機制的定量為依據。科學合理的風險管理績效評估機制主要包括評價流程、評價目的、評價方法、評價指標以及評價結果應用。因此，應在土地復墾驗收中增加風險管理績效評估。

4.3完善土地復墾獎懲制度

推行“以獎代補”制度，根據復墾規模、復墾質量、復墾后社會效益等指標，加大對管理工作成效明顯的項目區的補助力度。對于政府投資項目則采取分段投資，通過投資進度與階段目標完成程度相掛鉤，政府定期對項目實施情況進行評估以決定是否繼續注入資金；對于復墾質量高或績效評估成績好的項目實施區域，可增加建設用地周轉指標作為獎勵，起到激勵及約束的作用。

4.4推進土地復墾管理項目代建制，建立市場化的風險管理中介機構

加快推進項目代建制，經過招標或委托選擇有相應資質并從事土地復墾管理的單位，對土地復墾的可行性研究、規劃設計、工程施工、監督管理全過程進行專業的管理和服務。

在推進項目代建制的同時，項目風險管理由政府主管部門、項目主體和風險管理中介機構共同來實施，并加大后者的作用。風險管理中介機構主要包括具有工程總承包資質的施工企業、工程咨詢公司、工程投資造價咨詢公司、勘察設計公司以及招投標代理公司等，這些風險管理中介機構只提供專業服務，并不投資、參與土地復墾管理。在專業分工日益細化的背景下，中介服務機構可提高土地復墾的市場化運作效率。

4.5推進復墾后土地產權制度改革

目前，土地復墾仍存在“重建設、輕管理”的現象[10]。在土地復墾完成后的幾年內，良好的風險管理機制將直接決定項目的穩定運行及整體效益。推進復墾土地產權制度改革是土地復墾風險管理核心內容之一。依據“誰投資，誰收益”原則，明確復墾收益主體，另外根據復墾土地的來源和性質不同，對復墾后土地產權的的歸屬及效益分配事先做好明確安排和承諾。同時，國土部門需建立土地復墾建設的各項管理制度，加強項目后監管，采用土地復墾資金計提與審用、土地復墾信息化建設等多種監督方式強化監督檢查，確保土地復墾達到預期目的。

5結語

從風險視角分析土地復墾實施活動，拓展了研究視野，今后在土地復墾管理中應采取更為積極主動、長效的管理模式來應對日益“常態化”的項目風險。本研究基于土地復墾內涵分析及構成要素解析，通過對土地復墾進行結構要素分析，從不同維度對土地復墾可能產生的風險進行了梳理，遵循整體利益優先原則、公正公開原則、科學發展原則、連續性原則、動態原則構建了土地復墾風險管理模式，通過多維視角對土地復墾風險管理進行分析，有助于全面立體展示土地復墾風險管理模式，揭示土地復墾系統風險管理的層次與特征，并提出具體的管理措施得以實踐應用。

此外，本研究主要在以以往研究成果積累為借鑒，構建多維土地復墾風險管理模式，制定相應措施，然而今后隨著土地復墾內涵的擴展、技術發展、行業優化等對土地復墾風險管理的要求日益提升，本研究提出的風險管理模式和措施也需進行動態調整，這些都是今后進一步須要做的研究工作。

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