財政分權、制度質量與城市蔓延
——來自長江經濟帶的例證

李 強，左靜嫻

(安徽財經大學城市與縣域經濟研究中心,安徽 蚌埠 233030)

財政分權、制度質量與城市蔓延
——來自長江經濟帶的例證

李 強，左靜嫻

(安徽財經大學城市與縣域經濟研究中心,安徽 蚌埠 233030)

文章基于長江經濟帶2001—2013年104個城市面板數據，在控制城鎮化、工業發展、服務業發展等因素影響的基礎上，實證研究了財政分權和制度質量對中國城市蔓延的影響，研究發現：①制度質量是促進城市蔓延的重要因素，制度質量更優越的地區在吸引外資、集聚人口上的優勢導致了城市規模的擴張速度明顯快于城市人口的擴張速度；②財政分權抑制了城市的快速蔓延，意味著財政分權對人口城鎮化的影響效應大于土地城鎮化，即財政分權對人口的集聚效應大于其對土地的擴張效應；③城鎮化、工業發展和服務發展推動了城市的快速蔓延。在此基礎上，提出控制城市的快速擴張是未來一段時間城鎮化和經濟發展進程中需要關注的重要問題。

城市蔓延；財政分權；制度質量；城鎮化

Abstract：Based on the 104 cities of the Yangtze River Economic Belt with 2001—2013 panel data and the influence of urbanization,industrial development,service industry development and other factors,the influence of fiscal decentralization and institutional quality on urban sprawl in China is studied.The major findings of the study are summarized as follows.Firstly,the institutional quality is an important factor to promote the spread of China’s cities.Superior system environment has more advantages in attracting foreign investment and agglomeration of population,which leads to the expansion of urban size faster than the speed of urban population expansion.Secondly,Fiscal decentralization curbs the rapid spread of the city,meaning that fiscal decentralization effect is greater than the land in the urbanization of population urbanization,namely the fiscal decentralization of population agglomeration effect is greater than its expansion effect on land.Thirdly,urbanization,industrial development and service development are the driving forces for the rapid spread of cities in China.On the basis of this,the paper puts forward to control the rapid expansion of the city is an important realistic problem that needs to be paid attention to in the process of urbanization and economic development of China in the future.

Keywords:Urban sprawl；Fiscal decentralization；Institutional quality；Urbanization

1 引言

中國正處在從鄉村社會向城市社會轉型的關鍵時期，城市規模不斷擴大，城鎮化率不斷提高，城鎮體系不斷完善。1978年以來，中國城鎮化進程快速推進，城鎮化率從1978年的17.92%增加到2014年的54.77%，年均增長3.15%，但土地城鎮化快于人口城鎮化是中國城鎮化進程中的又一顯著特征。土地城鎮化快于人口城鎮化的重要表現是城市空間快速且低密度的擴張(城市蔓延)，城市蔓延業已成為中國當前城鎮化進程中值得關注的現象，也是困擾中國城市可持續發展的重大現實問題，如何破解城市蔓延困境業已成為學界研究的熱點問題。習近平總書記在2015年在中央財經領導小組第十一次會議指出，要認識、尊重、順應城市發展規律，加快提高戶籍人口城鎮化率，引導調控城市規模，優化城市空間布局，因此，快速城鎮化背景下探討中國城市蔓延的成因及其治理對策具有重要的理論與現實意義。有鑒于此，本文從改革開放以來中國城鎮化發展實踐出發，從財政分權和制度環境維度探討了中國城市蔓延的成因，深入分析財政分權和制度質量影響城市蔓延內在機制的基礎上，基于長江經濟帶城市面板數據實證考察財政分權和制度質量的城市蔓延效應，并提出相應的政策建議。

2 文獻回顧

中國城鎮化進程中存在土地城鎮化快于人口城鎮化、常住人口城鎮化快于戶籍人口城鎮化等問題，其中，城市空間快速且低密度的擴張是城市蔓延的典型特征，城市蔓延也是城鎮化進程中值得關注的現象和問題，探究中國城市蔓延的特征及其成因也是國內外學者研究的重要課題。綜合而言，現有文獻對城市蔓延的研究主要從以下幾個方面展開。

城市蔓延測度是城市蔓延研究的基礎，也是近年來國內外文獻研究的一個熱點問題。城市人口或就業的平均密度是衡量城市蔓延的常用方法，早期的實證研究文獻主要采用單指標方法對城市蔓延進行測度[1-2]，劉洪銀等[3]學者采用市轄區建成區面積的增長率與市區人口增長率的比值表示城市蔓延，該方法也是目前城市蔓延研究中應用較為廣泛的方法之一，但單指標方法的局限性在于只能從一個側面反映城市的蔓延情況，因此，近年來國外學者的經驗研究更多采取綜合指標方法來測度城市蔓延，如Galster等人[4]通過居住密度、城市建設用地集中度等8項指標來衡量城市蔓延，Hasse等人[5]通過人口密度等5項指標來衡量城市蔓延。無論單指標還是綜合指標方法衡量城市蔓延，都無法體現城市內部人口的空間分布情況，也無法衡量城市人口或城市面積出現負增長的城市。為了克服城市人口或就業平均密度指標衡量城市蔓延的不足，Fallah等[6]構建了新的城市蔓延指數，即SPRAWLit=β0+β1INSit+β2FDit+β2CONTRALit+εit，其中L%為城市人口密度低于全國平均人口密度的街區人口占城市人口的比重，H%為城市高于全國平均人口密度的街區人口占比，該指數在城市蔓延測度研究中應用廣泛。鑒于國內城市內部細分尺度人口數據的缺失，國內學者秦蒙等[7]利用城市夜間燈光數據來測算城市蔓延，用城市內部燈光亮度低于(或高于)全國平均水平的柵格面積占比來反映城市低(或高)密度空間比重。綜上，無論是單指標還是綜合指標評價方法，城市人口或經濟密度是當前城市蔓延測度中的常用指數。

與本文直接相關的另一支文獻是城市蔓延的成因研究。城市的低密度開發以及城市空間大規模無序向外擴張是城市蔓延的主要表現，探尋城市蔓延背后的原因是國內外學者研究的重點問題。國內外學者從不同角度探討了城市蔓延的內在機理，其中，城鄉二元結構是導致城市蔓延的原因之一。城市空間擴展的社會價值、擁擠的社會成本等市場失靈因素促進了城市蔓延[8]。國內學者陳建華[9]的研究表明，二元經濟增長模式是促進中國城市蔓延的重要原因，此外，公共財政、戶籍、社會保障等也是促進城市蔓延的重要因素。張帆[10]的研究結果表明，城市化是導致中國城市蔓延的重要動因，并有城市化率和交通通達性顯著促進了城市蔓延，而城市規模與城市蔓延之間呈現倒 U 型的關系。經濟快速增長也是促進城市蔓延的重要原因，如王家庭等從自然地理環境、經濟發展、人口增長等方面闡釋了中國城市蔓延的內在機理。也有學者的研究結果顯示，經濟發展與城市蔓延之間存在 Logistic 曲線關系[11]。政府政策對城市蔓延的影響也是現有文獻研究的一個重要分支，如Carruthers等人[12]的研究表明，政府政策和居民生活方式促進了城市蔓延，土地規劃更是放大上述政策的效應。同時，也有學者從市場、政策、交通和社會文化等方面探討了城市蔓延的形成機理[13-16]。

綜上所述，國內外學者從不同維度對城市蔓延測度及其成因做了深入研究，這為本文的進一步研究提供了有益借鑒。但是，城市蔓延動力機制研究方面，現有文獻的研究基本沿襲了國外學者的研究，主要從經濟發展、城市規模、交通基礎設施等方面探討了中國城市蔓延的成因，缺乏基于中國特殊國情對城市蔓延的動因進行分析。與西方國家不同的是，中國城市蔓延的成因及其外在表現與西方國家均有所不同，有其自身的特殊性，城市蔓延的動力機制也有其特殊性。從中國改革開放經濟發展實踐來看，財政分權和制度質量是促進中國經濟快速增長的重要原因，在促進中國經濟快速增長的同時，也帶來了環境污染、土地利用效率低下等問題，其中城市空間快速且低密度的擴張(城市蔓延)是重要表現，那么，財政分權和制度質量對中國城市蔓延的影響如何，其中內在的影響機理是什么？因此，探究財政分權和制度質量對中國城市蔓延的影響具有重要的理論與現實意義。

3 研究假說、模型與數據

3.1 研究假說

改革開放以來，中國城鎮化進程快速推進，2014年常住人口城鎮化率為54.77%，但常住人口城鎮化率要高于戶籍人口城鎮化率，其中2014年中國戶籍人口城鎮化率僅為37%，比常住人口城鎮化率低18%，而戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化率的健康程度，因此，十八屆五中全會明確提出要提高中國戶籍人口城鎮化率，到2020年戶籍人口城鎮化率要達到45%。為什么中國土地城鎮化會快于人口城鎮化？中國城市蔓延的內在動因何在？這是中國城鎮化進程中需要探索的重要現實問題，探究中國城市蔓延背后的成因成為理論與實踐界關注的熱點問題。一直以來，城市規模的快速擴張是城鎮化的外在表面，人們易于把城鎮化理解為城市規模的快速擴張，城市規模擴張也成為地方政府在城鎮化方面的著力點。與此相對應的是，人的城鎮化被人們所忽視，導致中國人口城鎮化要滯后于土地城鎮化，城市空間快速且低密度的擴張是土地城鎮化明顯快于人口城鎮化的外在表現。中國新型城鎮化建設的核心是以人為本，土地城鎮化快于人口城鎮化曲解了中國城鎮化建設的本質，“空城”“睡城”“鬼城”并非個別現象，土地城鎮化已經給經濟社會發展造成了巨大的負面影響，今后中國城鎮化的發展方向應該集中在“人的城鎮化”，如何從“土地城鎮化”轉向“人的城鎮化”、提高城鎮化質量業已成為學界研究的熱點問題。本文認為，制度質量是促進中國城市蔓延、土地城鎮化快于人口城鎮化的重要原因。長期以來，“城里人”和“鄉下人”的觀念在老百姓心中根深蒂固，以前的農民進不了城，即使進了城，也無法享有和城市居民相對等的福利、公共服務和社會保障，因此，城鄉二元戶籍制度是導致土地城鎮化快于人口城鎮化的重要原因。近年來的情況發生了反轉，現在的農民不愿意進城，一個直觀的表現是戶籍人口城鎮化要低于常住人口城鎮化。不愿放棄土地是農民不愿意“被動城鎮化”[17]的直接原因，但深層面的動因在于：農民進城后的公共服務、社會保障等制度性問題沒有得到妥善解決。綜合起來看，無論是以前的“農民進不了城”還是現在的“農民不愿意進城”，制度性因素是重要原因。基于以上理論分析和初步的經驗觀察，我們提出本文研究的假說1：制度因素催生了中國土地城鎮化快于人口城鎮化，進而促進了中國城市蔓延。

另外，財政分權也是影響中國城鎮化發展、城市蔓延的重要因素。財政分權與中國經濟增長之間的關系是學界研究的熱點問題，大量文獻研究表明，財政分權是促進中國經濟快速增長的重要原因[18-19]。1994年分稅制改革以來，地方政府面臨增長目標考核和財政收支的雙重壓力，財政分權激發了地方政府之間的競爭，也促進了中國經濟的快速增長。一個最直觀的表現為：在招商引資上，地方政府為了吸引外資，競相降低地價，經常出現“零地價政策”，這也是欠發達地區在招商引資上的最大資本，進而也導致了城市規模的快速擴張。因此，財政分權制度促進了中國地方政府間的競爭，財政分權和晉升激勵條件下地方政府將更多土地用于發展經濟，從而導致城市的空間快速擴張，城市規模不斷擴大，基于以上分析可知，財政分權促進了城市規模的擴張，土地城鎮化快速推進。同時，財政分權背景下中國城市人口也不斷增加，改革開放以來中國城市化率每年提高近一個百分點，財政分權促進了城市人口的快速增長，加速了人口城鎮化的發展。而城市蔓延反映了土地擴張和人口擴張的相對程度，土地擴張速度快于人口擴張速度是城市蔓延的外在表現，土地擴張快于人口擴張的程度越高，意味著城市蔓延越快。因此，財政分權對城市蔓延的影響效應就取決于財政分權對人口城鎮化與土地城鎮化影響效果的大小，如果財政分權對土地城鎮化的促進效應大于財政分權對人口城鎮化的促進效應，意味著財政分權對城市蔓延具有正面促進作用。反之亦然。綜上所述，財政分權對城市蔓延的影響效應具有不確定性。

假說2：城鎮化進程中財政分權促進中國城市規模的快速擴張，也促進了城市人口的快速增長，但對快速蔓延的影響效應不確定。

3.2 模型設定

長江經濟帶橫跨中國東、中、西部地區，歷來就是中國經濟發展最為活躍的地區。特別是，隨著中國改革開放的深入，依托黃金水岸，長江流域經濟發展迅速，成為中國經濟發展的重心所在，也是學界研究的一個熱點。與經濟發展相伴生的是長江經濟帶的城市蔓延問題，城市規模的無序擴張現象較為普遍。為此，本文以中國長江經濟帶城市樣本為例，實證檢驗財政分權和制度質量對中國城市蔓延的影響效應。基于現有文獻的經驗研究和本文的機理分析，本文建立如下回歸模型：

SPRAWLit=β0+β1INSit+β2FDit+β3CONTRALit+

εit

(1)

式(1)中，被解釋變量SPRAWL為城市蔓延，核心解釋變量是制度質量(INS，Institution)和財政分支(FD，Fiscal Decentralization)。CONTROL為影響城市蔓延的其他控制變量。ε為模型中的隨機擾動項，下標i表征市級截面單元，t為時間因素，β0、β1、β2、β3為模型待估參數。

被解釋變量。綜合而言，城市人口密度是城市蔓延的常用度量指標，衡量方法主要有兩種：一是單指標法評價方法；二是綜合指標評價方法。本文的實證研究數據來源于長江經濟帶11個省(市)的104個市級面板數據，由于《中國城市統計年鑒》中大量城市數據的缺失，采用綜合指標評價方法將損失很多截面單元，因此，考慮到數據的可得性，本文選用單指標方法對中國城市蔓延進行分析，單指標評價方法也足以反映城市蔓延的基本概況[20]。參考劉洪銀等[3]、李強等[21]學者的做法，用城市建成區面積與城市建成區人口之比來表示城市蔓延，用SPRAWL表示。

解釋變量。現有城市蔓延影響因素研究中，較少文獻將制度因素引入模型中。樊綱等學者公布的市場化指數是度量制度變遷的常用指標[17]，但缺少市級層面的數據。參考王麗英和劉后平(2010)的做法，用外商直接投資額與GDP之比表征制度質量，用INS表示。財政分權制改革是促進中國經濟快速發展的重要原因，與此同時也導致中國城市的快速擴張。參考楊友才等[22]學者對財政分權的衡量方法，用地方財政預算內收入占GDP的比重表征財政分權，用FD表示。

控制變量。城鎮化進程的快速推進是中國近年來經濟社會發展值得關注的現象，特別是，人口城鎮化滯后于土地城鎮化是中國城鎮化進程中的顯著特征，即人口向城市的集聚速度滯后于城市規模的擴張速度，土地城鎮化快于人口城鎮化是外在表現。因此，文中將城鎮化變量引入模型中，用各市(區)非農業人口占市轄區人口的比重表征，用URBAN表示。不同產業發展在建設用地的需求和人口的集聚能力上存在較大差異，不同的產業結構也是影響城市蔓延的重要因素。二產占比和三產占比是產業結構的常用指標，本文將這兩個指標引入模型中，分別用INDUS2和INDUS3表示。不可否認的是，經濟的快速發展也是促進中國城市快速擴張的重要原因，典型的例證便是中國沿海東部地區的城市蔓延程度要高于中西部地區[2]。基于此，本文將經濟增長變量引入模型中，用各市的地區生產總值表示，單位為萬億元，采用消費物價指數(CPI)進行平減。

3.3 數據說明

本文實證研究數量來源于長江經濟帶2001—2013年104個城市數據，因此，本文的面板數據包括104個截面單元13年的時間序列數據，共計1352個樣本觀測值。樣本期間內部分城市出現了行政區劃的調整，也有一些城市缺失大量數據，這些城市被排除在樣本之外，如安徽的巢湖、貴州的銅仁和安順等地。各變量數據來源于《中國城市統計年鑒》《中國統計年鑒》，一些地區個別年份數據缺失采用移動平均法予以補齊。文中所用數據的處理在STATA 11軟件中實現，對各變量的描述性統計見表1所示。

表1 變量的基本統計量和計算方法(2001—2013)

4 計量檢驗

4.1 結果分析

本部分首先采用靜態面板模型進行估計，表2報告了制度質量和財政分權影響城市蔓延的初步回歸結果。靜態面板模型選取上，采用Hausman檢驗予以判斷究竟應該采用隨機效應模型還是固定效應模型進行檢驗。Hausman檢驗的原假設為隨機影響模型中個體影響與解釋變量不相關，應該采用隨機效應模型估計。表2中五個模型Hausman檢驗結果均為拒絕原假設，因此采用固定效應模型進行估計。模型(1)回歸結果顯示，制度質量變量系數顯著為正，并在1%的顯著性水平上顯著，表明制度環境促進了城市規模的擴張，意味著制度更優越的地區城市擴張更快。值得注意的是，財政分權變量為負，但不顯著，表明財政分權對城市蔓延的影響效應不明顯。表2中模型(2)～(5)為依次引入城鎮化、服務業發展、工業發展和經濟增長變量的回歸結果。綜合模型(2)～(5)回歸結果可知，制度質量變量系數為正，在1%或5%顯著性水平上顯著，表明城市蔓延長江經濟帶城市的快速擴張，驗證了假說2。導致這一研究結論的可能原因在于，制度質量更優越的地區在吸引外資、集聚人口上的能力明顯更強，與經濟、人口集聚相伴生的是城市建設、工業用地需求的快速擴張，這些地區在用地指標的爭取上明顯具有更大優勢，有些省份絕大部分的用地指標都集中在大城市(或省會)，這種現象在中西部地區尤為明顯，進而導致城市建成區面積的擴張速度快于城市建成區人口的擴張速度，即城市蔓延。值得注意的是，模型(2)～(5)中回歸結果顯示，財政分權變量系數均為負，均通過了顯著性檢驗，財政分權對中國城市蔓延的影響為負，表明財政分權對人口擴張的影響效應要大于其對城市規模的影響效應，財政分權抑制了城市蔓延。因此，財政分權在促進中國經濟快速發展的同時，并沒有帶來城市蔓延問題。

控制變量方面，城鎮化變量系數顯著為正，表明城鎮化是促進長江流域城市蔓延的重要因素，意味著，隨著中國城鎮化率的不斷提高，要避免城市規模的無序擴張，以人為本的城鎮化是中國城鎮化發展的趨勢，這也是新型城鎮化的核心內涵。產業發展方面，工業發展和服務業發展均顯著促進了城市的快速擴張，表明非農產業占比越高，城市蔓延越快。伴隨著中國經濟的快速發展，2015年中國第三產業占比首次超過50%，服務業進入快速發展階段。本文的實證研究結論表明，非農產業發展是促進中國城市蔓延的重要因素，因此，控制城市建設的低密度快速擴張是中國產業發展中需要關注的現實問題。此外，經濟增長變量系數為正，但不顯著，表明經濟的快速增長對中國城市蔓延的影響不明顯。

表2 檢驗結果

注：括號里數字為每個解釋變量系數估計的t(z)值，***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平上顯著，下同。

4.2 穩健性檢驗

內生性是宏觀經濟研究中常見且較為棘手的問題，存在內生性的情況下模型估計結果將發生偏誤。特別是，本研究中城市蔓延和經濟增長、產業發展、城鎮化、財政分權等解釋變量具有較高的相關性，而這些是導致模型內生性問題的重要原因。為此，為了驗證模型2的回歸結果，考慮到系統GMM模型具有更高的適用條件，本文采用差分GMM方法對模型(2)進行再檢驗。工具變量的選取上，選用各解釋變量的一階滯后項選作為各變量的工具變量。工具變量有效性和隨機干擾項的自相關性檢驗是廣義矩估計有效性的前提。表3報告了二階自相關和Sargan檢驗結果，結果顯示，AR(2)和Sargan值大于0.1，意味著工具變量的選用是有效的，隨機干擾項無二階自相關問題，采用差分廣義矩估計方法是合理的。綜合而言，表3估計結果與表2大體相似，表明本文實證研究結果具有較強的穩健性。具體來看，制度質量變量系數顯著為正，進一步證實了制度質量促進城市蔓延的命題。財政分權對城市蔓延的影響為負，意味著中國1994年以來的分稅制改革并不是促進中國城市快速擴張的根本原因，財政分權對人口的集聚效應要大于其對城市規模的帶動作用，財政分權反而抑制了中國城市蔓延。控制變量的影響方面與模型2相同，即城鎮化進程、非農產業發展、經濟增長都是促進中國城市快速且低密度擴張的重要因素，這里不再贅述。

表3 檢驗結果

5 結論及政策啟示

5.1 主要結論

(1)制度質量對長江經濟帶城市蔓延具有顯著的正向影響，表明制度質量對城市規模的影響效應要大于其對城市人口的影響，意味著城鎮化進程中制度環境加劇了城市蔓延。

(2)財政分權對長江經濟帶城市蔓延具有顯著的負面影響，表明財政分權反而抑制了中國城市的快速蔓延，意味著財政分權并不是導致中國城市快速擴張的關鍵因素。

(3)影響城市蔓延的其他因素方面，城鎮化、工業發展和服務發展促進了長江經濟帶城市的快速蔓延的，意味著中國產業發展和城鎮化進程中要合理控制避城市規模的快速擴張，也表明以人為本才是新型城鎮化建設的關鍵所在。

5.2 政策啟示

第一，城鎮化率不斷提高是中國當前經濟發展進程中的顯著特征之一，控制城市規模的快速擴張是中國城鎮化進程中需要關注的重要現實問題。城鎮化是一項復雜的系統工程，中國城鎮化進程中存在土地城鎮化快于人口城鎮化、常住人口城鎮化快于戶籍人口城鎮化等問題，土地城鎮化已經給經濟社會發展帶來了巨大的負面影響，今后中國城鎮化的發展方向應該集中在“人的城鎮化”，如何從“土地城鎮化”轉向“人的城鎮化”、提高城鎮化質量、控制城市規模的快速擴張是中國未來一段時間亟需解決的關鍵問題。

第二，改革開放以來，中國經濟發展迅速，被世人譽為“世界奇跡”。然而，與經濟快速發展相伴生的是土地利用效率低下問題，“空城”“睡城”“鬼城”現象普遍存在。本文的實證研究表明，對外開放、城鎮化、產業發展等因素都是促進中國城市蔓延的重要因素，可以預見的是，隨著中國經濟的深入發展，城市空間的快速擴張不可避免，因此，控制城市的快速低密度擴張、提高土地利用效率是中國經濟發展進程中需要關注的重要問題。

第三，長江經濟帶橫跨中國東、中、西部地區，其經濟發展具有一定代表性。依托長江黃金水道，長江經濟帶已發展成為中國最大、功能最全、集聚輻射力最強、綜合價值最高的區域之一，也是中國經濟發展最為活躍的區域。本文的實證研究表明，長江流域城市蔓延現象較為普遍，因此，應著力從優化制度質量、走新型城鎮化道路等方面控制長江經濟帶城市規模的快速擴張，借鑒西方提出的“區域主義”、“新城市主義”、“精明增長”等理論是解決長江經濟帶城市蔓延的理想選擇。

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(責任編輯 劉傳忠)

FiscalDecentralization,InstitutionalQualityandUrbanSprawl——ExamplesfromtheYangtzeRiverEconomicBelt

Li Qiang，ZuoJingxian

(Center for Urban and Regional Economic Research,Anhui Finance and Economics University,Bengbu 233030,China)

F062.1;F061.2

A

安徽省自然科學基金(1708085MG172)，全國統計科學研究重點項目(2015LZ31)，安徽省哲學社會科學規劃項目(AHSKY2016D38)，安徽省教育廳人文社科重點項目(SK2015A224，SK2016A208)。

2016-12-19

李強(1981-)，男，江西人，安徽財經大學城市與縣域經濟研究中心副教授，博士，碩士生導師；研究方向：資源與環境經濟學。