政府部門間關系

孫志超

摘 要：條塊關系是政府部門間重要關系類型，本質是垂直管理部門與地方政府之間的關系，是整個政府組織的結構性關系，條塊關系的平衡直接關系到一個政府部門間乃至行政管理體制內部治理效率的良性程度。自黨的十七大報告提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的政府改革新目標，其中明確指出要“規范垂直管理部門和地方政府的關系”。垂直管理部門和地方政府之間的關系又被稱為“條塊關系”，它歷來是中央與地方關系中的重要內容。而條塊關系長期保持張力狀態反映了政府組織內部某些潛在的功能在發揮作用，從而起到維持部門間組織監督制衡的作用。文章基于目前的研究現狀，根據已有的研究成果來對政府部門間的關系進行研究。

關鍵詞：條塊關系；制約監督；治理有效性

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

一、引言

條塊關系是我國行政組織體系中基本的結構性關系，它在各個不同的層面和各個不同的領域影響和制約著整個政府的行政管理。在傳統的計劃經濟體制下，條塊關系幾乎成了我國行政管理中一個長期存在的難題，無論中央與省、省與市縣以及縣與鄉鎮，都不同程度地被條塊關系中的種種矛盾困擾著。在計劃經濟向市場經濟接軌的過程中，原有的條塊格局被不斷地突破，在動力和阻力、經濟生活的組織者和被改革者的雙重角色中，條條和塊塊以及它們之間的關系正經歷著歷史性的調整和演變。但是，可以相信，即使在將來完善的市場經濟體系建立后，我國在行政管理中仍然少不了條塊結構。因此，在當前我國社會主義市場經濟體制建立的過程中，從各個不同的角度系統地研究條塊關系，這對改革和完善我國的行政管理、對建立社會主義市場經濟體制必將產生積極的影響。

二、研究問題

條塊關系是中國政府組織的重要特征（馬力宏，1998）。隨著中央高度集中的計劃經濟體制建立，條塊結構繼而在中國政府管理體系中得以確立（曹錦清，2013）。但是，在現有的中文文獻里，條塊關系往往被理解為造成政令不通、禁行不止、科層機構失靈的“始作俑者”。條塊關系間的矛盾造成了條塊分割、政出多門（武從斌，2003；陳紀瑜、張宇蕊，2006；孫發鋒，2011），還引發了政府機構資源分割、信息不暢等問題，導致行政中出現信息孤島現象（馬伊里，2008），而且政府機構間職能重疊不清，造成協調成本激增（周黎安，2008），在“職責同構”（朱光磊、張志紅，2005）的政府架構下，條塊矛盾矛盾進一步加劇。

正因如此，不論是中央政府還是地方政府，一直試圖通過改革政府機構來解決條塊矛盾（李元珍，2015）。改革開放后，圍繞條塊關系，中央政府推行了數次較大規模的行政體制改革。比較明顯的是，1980年代，“財政包干”的財政體制改革，中央政府通過實行“劃分收支、分級包干”的財政模式，一改傳統的“統收統支”的財政體制，在促進地方積極性的同時，財政支配權力從“條”向“塊”的轉移。1994年分稅制改革開始實行，國家財政權逐漸向上集中，地方政府事權保持不變。為緩解這種財權事權的不對等，中央政府通過轉移支付的財政分配方式加以平衡。然而，轉移支付主要通過項目運作的方式運行，這種運作方式強化了條線控制的權力，讓項目發包部門可以直管項目實施單位，政府中條塊間的權力格局朝向條線部門傾斜（陳家建，2015）。條塊調整并沒有就此停止，行政法制化的改革并沒能解決政府部門中權責不清、協調成本過高的問題。垂直管理體制的集中式增長，中央部委或省級條線部門開始“選擇性集權”（李振、魯宇，2015），這種選擇性集權方式反而加重了條塊分割的矛盾。2008年中國政府開始推行大部制改革，國家部委逐漸減少，以減輕政出多門、各部門協調成本高的問題。可以說，中央政府對于條塊關系的調整經歷了長時間、多方面的嘗試，但是改革成效并不顯著。地方政府在基層治理層面上對條塊關系的改革，也沒能解決條塊矛盾帶來的問題。1996年以來，上海市政府圍繞條塊關系的城市治理體制改革，通過加重塊對條線的領導作用，實行街道對職能部門派出機構的雙重管理機制，來解決條塊分割的局面，但是，資源信息分割、政出多門的問題并沒有本質好轉。綜上所述，中國政府條塊關系改革經歷過多次大范圍、多角度的調整，條塊結構也經過數次重構。但是條塊分割的矛盾反而隨著行政管理體制改革有愈加突出的趨勢。

條塊之間始終難以突破的張力，或許說明，在中國國家治理結構下，保持條塊關系的張力或許有其背后的必然性。那條塊分割矛盾背后的意義是什么呢？迄今為止，還沒有學者從組織功能角度來理解條塊關系。因此，本文試圖就條塊關系在政府組織運作中所展示的張力、其存在的邏輯、運作方式如何展開等方面，對條塊關系進行一次細致的組織學的梳理。在中國政府職責同構的架構下，各級政府之間表現為一種職能、結構的相似性。這種相似性反映在中國國家治理的層面上，則表現為在中國基層政府中，條塊關系的性質和其展示出的意義與其在宏觀層面上的展開是相似的。本文將結合近年來對中國政府行為的前沿研究，在政府基層治理層面上來理解條塊關系對基層治理體系的作用和意義。

三、文獻綜述

1.概念界定

“條塊”是中國政治生活中約定俗成的概念。從“條塊”的特征上來講，“條條”是指從中央到地方各級政府中，業務內容相同或職能相似的職能部門；“塊塊”則指各層級地方政府（馬力宏，1998）。條塊關系指不同的政府組織在條塊結構基礎上形成的交互關系。條塊結構是指以層級制和職能制結合為基礎，按“上下對口”“合并同類項”原則建立起來的從中央到地方各個層級的政府大體同構的政府組織和管理模式（周振超，2005）。在這里，“上下對口”“合并同類項”是指上下級政府之間在機構設置中所遵循的原則。“上下對口”是指上級政府設置的職能部門，下級政府一般也相應設置相關部門。“合并同類項”是指在“上下對口”一般原則指導下，下級政府出于業務范圍、編制成本的考慮，將與上級對應的職能部門進行合并設置的變通方式。endprint

更具體來說，“條”可分為垂直管理的“條”和非垂直管理“條”。垂直管理的“條”由上級單位直接管理，人事任命、財政等決策權歸上級職能部門管理，獨立于地方政府。這主要包括海關、國稅等部門。非垂直管理的“條”主要指接受雙重領導的“條”，這些職能部門既接受本級政府統一領導，又受上級政府主管部門的業務指導或領導。區別在于，領導關系上是以上級“條”為主還是本級政府為主。主要包括郵電、審計、公安等。“塊”包括省、市、縣、鄉及作為區政府派出機構的城市街道辦事處。

但是，僅借鑒已有的概念解釋，并不能完全概括“條塊”的含義。因為，已有文獻并沒有注意到，條和塊各自在國家治理體系中的意義。通常來看，與“塊”相比，“條”更強調政令自上而下的通暢，實行“一竿子插到底”的管理模式（周雪光，2008），這是一種類似于令行禁止的垂直性權力，與中央權威相聯系；“塊”強調的是橫向上權力的獨立和完整性，具有地方靈活性。如果從權威體制和有效治理的角度來理解的話，條的實質是關注標準化，統一性的權威體制或一統體制（周雪光，2011）的承載者；塊則蘊含了有效治理、靈活執行的道理，體現著地方的自主性。權威體制與有效治理的矛盾核心是中央和地方關系。因此，進一步可以說，條塊關系背后還涉及中央和地方關系問題。

2.已有的條塊關系研究

在國內學界的研究中，對于條塊關系形成了一定的共識：“條塊體制”作為中國政府組織的重要特征，在國內政府組織中形成了嚴重的條塊分割，而條塊關系的復雜運作帶來了大量非預期的條塊沖突和協調困境。可以說，現有中文文獻中，條塊關系都是作為“麻煩制造者”的角色存在的。對于條塊關系的研究可以分為如下兩個類型。

第一類是條塊分割現象的制度環境。條塊矛盾在中國政治環境下十分突出，很大程度上與不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置的高度一致的特征相關聯。朱光磊、張志紅（2005）將這種政府管理模式稱為“職責同構”。在職責同構架構下，中國政府的機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。（周振超，2005）這種“職責同構”模式的主要特征是各級政府沒有清晰的職責范圍和權限的劃分，在上級政府與下級政府之間，職責基本上是對接。除少數事項外，地方政府幾乎是中央政府的克隆。各級政府間形成一種層層復制的狀態。這也導致基于縱向權力的條與基于橫向權力的條之間呈現出不同的組織目標與利益取向。“職責同構”模式的存在的主要制度性根源在于中國政府的權力分配和組織整合模式是“軸心輻射”式的。（周振超，2005；魯敏，2015）指出，在行政性放權的背景下，地方政府只是承接了中央政府的有限權限，擁有了有限自主性。改革初期，隨著行政性放權逐步下沉，“職責同構”的特征，保證了地方政府下放權力的承接。地方政府對于合法性的追求，促使地方向中央政府的模仿行為。這樣，地方政府呈現出從機構設置、職能設定到權力運作方式的“同質化”。

第二類展現了條塊關系在中國政府政治運作過程中的復雜性和多樣性。劉忠（2012）指出中國地方各級法院院長職務的產生和任命遵循的是“條塊結合，以塊為主”的地方治理機制。他以豐富的細節闡述了地方法院院長是如何在上級黨委、上級法院、本級黨委、本級人大等多方機構和權利博弈和折衷中產生的，充分展現了條塊關系對于現實的中國政治實踐的影響。史普原（2015）通過中央項目在條塊關系間的互動過程，展現了項目在科層間傳遞過程中形成的“科層為體，項目為用”的項目運作機制，進而指出權威配置的分散和不確定帶來的很多不必要的沖突和協調難題。李元珍（2015）也發現，項目制下規避“塊塊”、加強“條條”的制度設計存在行動困境，且引發了條塊間的非制度化互動。條塊分割的矛盾也在鄉鎮政府（陳紀瑜、張宇蕊2006）、城市社區（馬伊里，2008）、環境管理制度（武從斌，2003）中表現出不同的特征。我國雖然是中國共產黨一元化領導的國家，但是為了充分發揮中央和地方兩個積極性，不得不在行政管理上施行地方分權，而條塊分割的體制形成了一種“碎片式的威權”，中央決策在具體貫徹執行中容易受到不同部門和個人的抵制。我國目前的普遍情況是決策者與執行者兩相分離，上級政府和條條只決策、不執行、不負責，下級政府和條條不決策、只執行、要負責，這種將決策執行授權給其他部門的模式，本身就存在使決策變異的風險。“地方當局并不是中央政策的機械執行者，他們也有自己的目標、信息和權力。”上級“條條”在業務范圍內決策時，如果不能通盤考慮，只是從自身部門利益出發，不結合下級地方實際，因地制宜，下級“塊塊”勢必會在決策執行中產生抵觸，甚至引發矛盾。

綜上所述，現有的條塊關系研究呈現出很多條塊制度運行下矛盾的場景。然而，卻很少有研究進一步追問，這種條塊矛盾是不是有其背后意義呢？條塊分割背后的邏輯是什么呢？

四、從政府行為研究角度看條塊關系

從上述問題出發，本文試圖將條塊關系與近年來的地方政府行為研究聯系起來，借此梳理條塊關系在現有研究中所處的位置。本文嘗試從權威體制與有效治理之間的關系、中央地方關系及權力制衡的角度來重新闡釋條塊關系所具有的重要意義。

要弄清楚保持條塊關系之間張力的必然性，需要從中國國家治理體系入手。周雪光（2011）指出在中國的國家治理架構下，中國政府保持著一種中央權威一統而治的權威體制（一統體制）。權威體制的重心是中央政府統轄權與地方治理權之間的關系。權威體制的核心是中央政府自上而下推行其政策指令意圖、在資源和人事安排上統轄各地的權力。有效治理指政府在不同領域或屬地管理中處理解決具體問題的可行性、有效性，尤其體現在基層政府解決實際問題的能力。

如上文所述，條塊關系實質上指向不同的運作邏輯。條線強調政令的上下通暢，在政策制定與執行過程中，保持標準化、統一性的傾向。這一特征使得職能部門在中央政府統轄權運行過程中，能夠最大程度上保持與中央政府相一致性。“塊塊”承載著地區內治理績效的目標，當政策一統性過強，以至于與地方實際不相符合時，“塊塊”存在對上級政策進行靈活執行，以達到治理有效性的沖動（周雪光，2008）。endprint

兩者之間的緊張和不兼容集中體現在權威體制與有效治理之間的內在矛盾。也就是說，權威體制的機制程度越高，越剛性，必然以削弱地方治理權為代價，其有效治理的能力就會相應減弱；反之，有效治理能力的增強將意味著地方政府治理權的增強，表現為各自為政，又會對權威體制產生巨大的威脅。統轄的內容或治理范圍和資源與權力的重心所在決定了這一矛盾的激烈程度和表現形式（周雪光，2011）。對于這一矛盾的調整也恰恰表現為中國政府對于條塊關系的調整。中央政府試圖通過一個嚴密有序的科層組織制度貫徹自上而下的行政命令和政策意圖，從而確保不同屬地與地方政府的步調一致。但是，這一矛盾并沒有消除，隨著條塊關系的調整，演變成為條塊之間的張力。

權威體制的國家治理模式是落腳于中央地方關系的。渠敬東等（2009）指出，改革開放以來，中國政府正在從一種總體性支配權力向科層化的技術性治理方式轉變。隨著技術治理方式的加強，中央政府將治理目標層層下壓，逐級將目標細化和分解，形成一整套目標和指標體系（王漢生、王一鴿，2009），從而對地方政府進行管理考核。在應對的過程中，地方政府常常采用非正式化、策略化的手段加以應對。日常國家治理與運動式治理構成了，中央政府實現治理目標的主要手段。（周雪光，2011）分稅制改革后，中央政府圍繞專項資金的運作形成一套復雜的“項目治國”模式，在這一過程中，地方政府逐漸演變為“懸浮型政府”（周飛舟，2014）、“協調型政府”。地方政府也并非完全受制于中央政府的控制，在對于地區事務的管理上，地方政府經常出現與上級政府的博弈談判，面對上級政府考核檢查而存在的“共謀”現象（周雪光，2008），為了應對分稅制后，地方財政緊張的問題，地方政府通過土地財政和變相借債軟化中央政府財政上的約束性，增強地方政府的自主性（周飛舟、譚明智，2014）。中央政府與地方政府之間在集權和分權、控制與反控制之間形成了比較復雜的博弈。而中央地方關系的不斷搖擺反映了權威體制與有效治理之間的張力，進而也可視作條塊之間的某種特有互動。

而從權力制衡的角度看來，條塊關系也是政府組織內部的制衡機制。權力制衡是指對政府權力的監督、協調與平衡，一般分為以法制衡權力、以權力制衡權力、外部制衡權力、以德制衡權力、重新確權等模式。前面已經提到，中國政府是一個中央權威一統而治的權威體制。在這個過程中，對于政府權力的制約主要是通過自上而下的權威控制實現的。以權力制衡權力的方式成為中國政府組織內部經常使用的權力制衡策略。權力制約權力，是指把公共權力分解為若干權力，然后交給不同權力主體來行使，各個權力主體之間既相互獨立又彼此牽制，使權力之間保持一定的均衡態勢，從而達到防止權力被濫用、異化之目的。權力制約權力的核心要素在于分權與制衡（劉俊杰，2012）。而在中國政府權力單中心的組織結構下，地方政府或職能部門是中央政府授權的行政機構。在職責同構的格局下，上下級政府層層復制，地方政府只是中央政府的一種翻版（朱光磊、張志紅，2006）。在這種權責不清、職責不明確的背景下，公共權力分解為若干權力是難以實現的。在中國國家治理結構下，中央權威和有效治理之間的矛盾客觀上造成了地方政府與條線部門之間的權力劃分。在地方政府和條線部門成為相互獨立且聯系的權力主體。在某種程度上說，條塊分割是作為塊的地方政府與作為條的職能部門之間權力劃分和治理邏輯差異所導致的。而條塊之間自上而下的控制傾向于地方靈活治理之間的矛盾強化了這種條塊之間的分化。

五、結語

綜上所述，條塊分割是有其內在意義的。條塊結構是中央權威和地方權力在實踐運作中的承載平臺，中央權威通過條線貫徹其命令和政策意圖，而“塊塊”在受到條線控制的同時，增生出對于控制的反控制措施。條塊關系之間展現的張力實際上是權威體制和有效性治理在國家治理層面中矛盾的反映。在中央權威與地方靈活性之間矛盾中，條塊關系被客觀作為一種權力制衡的方式，反映著中央與地方的張力、國家治理中的矛盾。

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