權力的角逐：西奧多·羅斯福與國會的權力博弈

邵曉秋++韓錫玲

摘 要：自總統制建立后，美國行政權、立法權、司法權彼此的權力爭奪一刻也未曾停歇，尤以掌控行政權的總統與行使立法權的國會間的斗爭最為激烈。到西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt，1858. 10～1919.1，1901～1909年間擔任第26任美國總統） 當政時，國會執掌大權的局面依然如故，成為羅斯福擴張總統行政權力的最大阻力。為了順應歷史發展大潮，羅斯福采用多種韜光養晦的策略與國會在諸多領域展開了權力爭奪戰。鑒于學界對此問題尚缺乏系統探討，文章將從羅斯福擴張總統權力所面臨的國會阻力和其資產階級權力觀以及采用多種韜光養晦的策略與國會在諸多領域展開的權力爭奪等方面展開論述。

關鍵詞：羅斯福；國會；總統；奧爾德里奇；權力

中圖分類號：K712 文獻標識碼：A

一、羅斯福擴張總統權力所面臨的國會阻力

隨著強勢總統林肯的過世，國會逐漸主掌戰后大局，其后總統權勢一蹶不振。到羅斯福總統前任，第25任總統麥金利當政時，總統政治地位始終處于國會領袖的陰影下。

羅斯福繼任總統之際，也正逢美國第56屆國會掌權之時。本來第56屆國會的兩院正好為羅斯福的共和黨多數所把持。但是不幸的是，羅斯福在擺脫了異黨的掣肘的同時，卻又背負了同黨黨魁的包袱。一方面，國會的權力已從過去的眾議院讓渡到參議院之手，托馬斯·B·里得、威廉·麥金利和賽繆爾·J·蘭德爾掌控了眾議院的議程安排。另一方面，參議院領導權本身的性質也發生了根本性的變化。“到1901年，來自羅德島的尼爾森·W·奧爾德里奇、威斯康星的約翰·C·斯普納、康涅狄格州的奧維爾·H·普拉特以及愛荷華州的威廉·B·阿利森在國會里的權勢無人挑戰。”其中奧爾德里奇被大企業主、金融家倚為最值得信賴的代理人。他在這四人當中，一直被尊為魁首，直到1910年他都是當之無愧的“參議院的老板”。四人在共同利益的驅使下，形成了一個以奧爾德里奇為首的無人能及的利益集團。

與參議院相對應的是，眾議院正經歷一段權力的恢復調整期。1901年到1902年間，恰巧擔任眾議院議長的戴維·B·亨得森權欲不強，非常滿足于參議院政治集團的發號施令。1902年12月，四巨頭要通過一項對自己集團極其有益的關稅法時，他才認為這些利益集團太有恃無恐，因此他才憤而辭職。讓人意想不到的是，他的離職反而為眾議院的權力復活帶來了新的契機。新當選的議長約瑟夫·G·坎農與原任戴維·B·亨得森的柔弱性格截然不同，他個性強硬而張揚，野心勃勃，行動果敢，雖然說他性格粗野，可卻極有才干 ，被時人尊為“喬叔”。他有的放矢地利用憲法賦予眾議院的權力多次否決了四巨頭的提案，在他的精心管理下，很快眾議院的地位與權勢得到恢復與提升，他也成為歷史上少有的幾個擁有絕對權勢的議長之一。

國會中的民主黨在羅斯福主政時，已經處于少數黨地位，內部又因理念、利益的不同以及歷史上的種種糾葛而矛盾重重，無法形成統一的意志和力量與共和黨對抗，因此只能坐視共和黨黨魁把持美國的大政方針。

二、羅斯福總統與國會的權力爭奪

1.羅斯福總統的韜光養晦策略

羅斯福因“偶然”的因素繼任總統，但他想徹底擺脫麥金利的陰影，就必須在1904年獲得總統提名，以自己的名義當選。他借助獨有的人格魅力和政治手腕，很快網羅了一批人才。但是羅斯福離得心應手地使用總統權力尚遠，他踏著“麥金利的墳塋”走向總統寶座，有著先天的權力缺陷。

他知道他所處的政治地位的微妙，因此他謹小慎微，上任后他在第一次正式講話就表示將“不擇不扣地繼承”麥金利的政策，以免引起公眾與國會異己力量的過度反彈，他也盡量不去觸動麥金利集團的利益，免得過早與國會的保守勢力攤牌，就連內閣班底也沒做多大的調整。

羅斯福的韜光養晦之策還可以從國情咨文看出。羅斯福上任后，向國會遞交的第一份國情咨文，用語謹慎，玲瓏八面，既不過分刺激黨魁的神經，又在文中彰顯了進步主義的呼聲。他在文中就麥金利事件而嚴厲譴責無政府主義，并要求對將來的移民進行經濟與教育方面的限制；為了應對托拉斯問題，他在文中把托拉斯的形成與發展說成是自然現象。他明白無誤地告訴人們，舊的法律已經不能有效地適應財富的積聚與分配，應加以改革；他還列舉了人們熟知的托拉斯的“真正的和嚴重的罪惡”，以引起人們的更高警覺；他在此還特別談到了過度投資所引發的有害后果以及社會各界采取切實可行的方法與行動去力糾流弊的必要性，在這一點上，他認為政府責無旁貸，政府理應加大對大公司的監管力度，力爭修改《州際法案》，以增強這一法案的效率，確保鐵路運價與鐵路設施對各種托運人一視同仁等。

大體而言，羅斯福在第一任期內，因是繼任麥金利的余缺，所受掣肘較多，故而藏鋒露拙，盡量避免與黨內大佬的直接交鋒，而是利用總統權力，抓緊起訴托拉斯，打破常規地利用政府的權力插手勞資糾紛，充分樹立了“有為總統”的政治威望，為下一屆總統的連任提供了政治資本。

2.羅斯福與國會的權力爭奪和《赫伯恩法案》的頒布

羅斯福的韜光養晦策略果然奏效，1904年的大選，羅斯福不僅挫敗了共和黨內保守派的阻撓，如愿以償地成為共和黨總統候選人而且以高票戰勝民主黨候選人當選，其多年來試圖振興總統權力的理想終于有了實現的平臺。

1905年2月，在進步主義力量和民眾的支持下，羅斯福決定采取兩種手段迫使國會就范。一是不斷發表公開講話，給財閥們與國會議員們施以壓力，同時喚起民眾更大的支持；二是私底下又常常與黨魁們溝通，動之以情，曉之以理。就這樣，借助軟硬兼施等手腕，黨魁集團出現裂痕，眾議員們首先被分化，終于以326票對17票的絕對多數通過了監管鐵路的《埃森-湯森法案》。但此法案還需經參議院通過方能生效，但那時大多參議員是由各州議會自行推選，由此他們只聽命于財閥。因此在鐵路巨頭的授意下，參議院將《埃森-湯森法案》束之高閣，遲遲不予表決。與此同時，與鐵路利益攸關的財閥們鼓噪“鐵路公司發動了反對《埃森-湯森法案》和運價管理原則的全國性宣傳活動”。endprint

面對參議院和鐵路公司的強硬對抗，羅斯福又故伎重演，威脅奧爾德里奇和坎農等人，說要修改共和黨最為忌諱的關稅條例，降低關稅。但坎農與奧爾德里奇也明白此中玄機，羅斯福不可能輕易觸動。羅斯福無奈又使一計，他對外發表講話，聲稱倘使1905年有關鐵路運價問題仍得不到妥善解決，他就要求國會火速召開特別會議來討論此事。

就在羅斯福似乎無計可施之時，司法部部長威廉·穆迪在羅斯福的授意下采取的側面策應行動產生了作用。從1905年11月開始，羅斯福指示威廉·穆迪對一些違法的鐵路和接受鐵路回扣的公司提起訴訟。在經一番負隅頑抗之后，這些公司開始退讓，就連大名鼎鼎的美孚石油公司也感覺到了政府的巨大壓力。與此同時，報紙也大量刊登抨擊陷入回扣丑聞中的各類托拉斯和支持它們的參議院，使財閥和黨魁處境愈發被動。

次年1月，承受民眾更大壓力的眾議員又率先妥協，他們以高票通過了一年前擱置不議的眾議員赫伯恩提出的法案。其中的主要條款很合羅斯福的胃口，因此他全力支持該法案的通過。

問題的癥結還是在于參議院，但奧爾德里奇畢竟是個老道的政治高手，他也采取兩手策略來應對羅斯福的進攻，一是故意推舉與羅斯福素有齟齬的參議員蒂爾曼領銜處置《赫伯恩法案》，借以分解羅斯福的力量；二是允許各位參議員提出對《赫伯恩法案》的各自修正案，以便使篡改過的《赫伯恩法案》面目全非，最后求得一個對鐵路公司最為有利的修正案通過。

果然如奧爾德里奇所設想的那樣，有關《赫伯恩法案》的爭鋒在參議院內激烈地展開。受奧爾德里奇指使的參議員們紛紛拿出了五花八門的修正案，而貝利等激進主義領導人也不認同《赫伯恩法案》，他們也提出了自己的方案。最后爭辯的主要力量還是以羅斯福為首的進步主義者和以奧爾德里奇為首的保守派為主，貝利等激進派領導人的力量因各種原因受限而顯得相對弱小。

“法院復議的性質和生效時間”一直是雙方討價還價的焦點。奧爾德里奇等人主張賦予法院對州際商務委員會的決定有“寬泛復議”之權，即法院有權對每一案件的事實做出重新解釋。至于生效時間，奧爾德里奇強硬地要求以60天為限，其意圖也是以拖延時間的方式來尋找解救鐵路公司的有利機會。他們的用意羅斯福也心知肚明，因此他相應地主張采用“有限復議”，即法院僅對委員會的決定方式是否公平合理做出判決，這就保證了州際商務委員會的權威不受到過分的損害；至于生效時間，羅斯福力主即刻生效，以免保守勢力使法案拖延生變。

奧爾德里奇原本指望利用自己的獨特地位與政治手腕，將《赫伯恩法案》修改得面目全非，最后流于形式。可是事情的發展還是未完全如其所愿，羅斯福漸漸取得了制定法案的主導權。羅斯福利用激進主義的法案不斷地要挾他，說若不滿足白宮與斯普納等人協商的條件，白宮就會轉而支持貝利他們提出的激進法案，這一招確實對他頗具殺傷力；更痛心的是，自己陣營的斯普納等人也為羅斯福所拉攏，不斷給自己施加壓力，看來也只有與羅斯福相互退讓，才能確保自己與鐵路集團的利益最大化。

1906年5月18日，幾近難產的《赫伯恩法案》，終于在參議院以71∶3的高票得以通過。它的產生是各種力量博弈的結果，盡管這一結果并未完全滿足各方的要求。羅斯福通過促使《赫伯恩法案》的通過，打擊了國會的勢力，擺脫了麥金利政府作為國會和財閥的附庸的尷尬地位，證明了總統和聯邦行政機關是社會生活的最高管理調節機構。

參考文獻：

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