權(quán)力的角逐：西奧多·羅斯福與國會(huì)的權(quán)力博弈

邵曉秋++韓錫玲

摘 要：自總統(tǒng)制建立后，美國行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)彼此的權(quán)力爭奪一刻也未曾停歇，尤以掌控行政權(quán)的總統(tǒng)與行使立法權(quán)的國會(huì)間的斗爭最為激烈。到西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt，1858. 10～1919.1，1901～1909年間擔(dān)任第26任美國總統(tǒng)） 當(dāng)政時(shí)，國會(huì)執(zhí)掌大權(quán)的局面依然如故，成為羅斯福擴(kuò)張總統(tǒng)行政權(quán)力的最大阻力。為了順應(yīng)歷史發(fā)展大潮，羅斯福采用多種韜光養(yǎng)晦的策略與國會(huì)在諸多領(lǐng)域展開了權(quán)力爭奪戰(zhàn)。鑒于學(xué)界對此問題尚缺乏系統(tǒng)探討，文章將從羅斯福擴(kuò)張總統(tǒng)權(quán)力所面臨的國會(huì)阻力和其資產(chǎn)階級權(quán)力觀以及采用多種韜光養(yǎng)晦的策略與國會(huì)在諸多領(lǐng)域展開的權(quán)力爭奪等方面展開論述。

關(guān)鍵詞：羅斯福；國會(huì)；總統(tǒng)；奧爾德里奇；權(quán)力

中圖分類號：K712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、羅斯福擴(kuò)張總統(tǒng)權(quán)力所面臨的國會(huì)阻力

隨著強(qiáng)勢總統(tǒng)林肯的過世，國會(huì)逐漸主掌戰(zhàn)后大局，其后總統(tǒng)權(quán)勢一蹶不振。到羅斯福總統(tǒng)前任，第25任總統(tǒng)麥金利當(dāng)政時(shí)，總統(tǒng)政治地位始終處于國會(huì)領(lǐng)袖的陰影下。

羅斯福繼任總統(tǒng)之際，也正逢美國第56屆國會(huì)掌權(quán)之時(shí)。本來第56屆國會(huì)的兩院正好為羅斯福的共和黨多數(shù)所把持。但是不幸的是，羅斯福在擺脫了異黨的掣肘的同時(shí)，卻又背負(fù)了同黨黨魁的包袱。一方面，國會(huì)的權(quán)力已從過去的眾議院讓渡到參議院之手，托馬斯·B·里得、威廉·麥金利和賽繆爾·J·蘭德爾掌控了眾議院的議程安排。另一方面，參議院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)本身的性質(zhì)也發(fā)生了根本性的變化。“到1901年，來自羅德島的尼爾森·W·奧爾德里奇、威斯康星的約翰·C·斯普納、康涅狄格州的奧維爾·H·普拉特以及愛荷華州的威廉·B·阿利森在國會(huì)里的權(quán)勢無人挑戰(zhàn)。”其中奧爾德里奇被大企業(yè)主、金融家倚為最值得信賴的代理人。他在這四人當(dāng)中，一直被尊為魁首，直到1910年他都是當(dāng)之無愧的“參議院的老板”。四人在共同利益的驅(qū)使下，形成了一個(gè)以奧爾德里奇為首的無人能及的利益集團(tuán)。

與參議院相對應(yīng)的是，眾議院正經(jīng)歷一段權(quán)力的恢復(fù)調(diào)整期。1901年到1902年間，恰巧擔(dān)任眾議院議長的戴維·B·亨得森權(quán)欲不強(qiáng)，非常滿足于參議院政治集團(tuán)的發(fā)號施令。1902年12月，四巨頭要通過一項(xiàng)對自己集團(tuán)極其有益的關(guān)稅法時(shí)，他才認(rèn)為這些利益集團(tuán)太有恃無恐，因此他才憤而辭職。讓人意想不到的是，他的離職反而為眾議院的權(quán)力復(fù)活帶來了新的契機(jī)。新當(dāng)選的議長約瑟夫·G·坎農(nóng)與原任戴維·B·亨得森的柔弱性格截然不同，他個(gè)性強(qiáng)硬而張揚(yáng)，野心勃勃，行動(dòng)果敢，雖然說他性格粗野，可卻極有才干 ，被時(shí)人尊為“喬叔”。他有的放矢地利用憲法賦予眾議院的權(quán)力多次否決了四巨頭的提案，在他的精心管理下，很快眾議院的地位與權(quán)勢得到恢復(fù)與提升，他也成為歷史上少有的幾個(gè)擁有絕對權(quán)勢的議長之一。

國會(huì)中的民主黨在羅斯福主政時(shí)，已經(jīng)處于少數(shù)黨地位，內(nèi)部又因理念、利益的不同以及歷史上的種種糾葛而矛盾重重，無法形成統(tǒng)一的意志和力量與共和黨對抗，因此只能坐視共和黨黨魁把持美國的大政方針。

二、羅斯福總統(tǒng)與國會(huì)的權(quán)力爭奪

1.羅斯福總統(tǒng)的韜光養(yǎng)晦策略

羅斯福因“偶然”的因素繼任總統(tǒng)，但他想徹底擺脫麥金利的陰影，就必須在1904年獲得總統(tǒng)提名，以自己的名義當(dāng)選。他借助獨(dú)有的人格魅力和政治手腕，很快網(wǎng)羅了一批人才。但是羅斯福離得心應(yīng)手地使用總統(tǒng)權(quán)力尚遠(yuǎn)，他踏著“麥金利的墳塋”走向總統(tǒng)寶座，有著先天的權(quán)力缺陷。

他知道他所處的政治地位的微妙，因此他謹(jǐn)小慎微，上任后他在第一次正式講話就表示將“不擇不扣地繼承”麥金利的政策，以免引起公眾與國會(huì)異己力量的過度反彈，他也盡量不去觸動(dòng)麥金利集團(tuán)的利益，免得過早與國會(huì)的保守勢力攤牌，就連內(nèi)閣班底也沒做多大的調(diào)整。

羅斯福的韜光養(yǎng)晦之策還可以從國情咨文看出。羅斯福上任后，向國會(huì)遞交的第一份國情咨文，用語謹(jǐn)慎，玲瓏八面，既不過分刺激黨魁的神經(jīng)，又在文中彰顯了進(jìn)步主義的呼聲。他在文中就麥金利事件而嚴(yán)厲譴責(zé)無政府主義，并要求對將來的移民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與教育方面的限制；為了應(yīng)對托拉斯問題，他在文中把托拉斯的形成與發(fā)展說成是自然現(xiàn)象。他明白無誤地告訴人們，舊的法律已經(jīng)不能有效地適應(yīng)財(cái)富的積聚與分配，應(yīng)加以改革；他還列舉了人們熟知的托拉斯的“真正的和嚴(yán)重的罪惡”，以引起人們的更高警覺；他在此還特別談到了過度投資所引發(fā)的有害后果以及社會(huì)各界采取切實(shí)可行的方法與行動(dòng)去力糾流弊的必要性，在這一點(diǎn)上，他認(rèn)為政府責(zé)無旁貸，政府理應(yīng)加大對大公司的監(jiān)管力度，力爭修改《州際法案》，以增強(qiáng)這一法案的效率，確保鐵路運(yùn)價(jià)與鐵路設(shè)施對各種托運(yùn)人一視同仁等。

大體而言，羅斯福在第一任期內(nèi)，因是繼任麥金利的余缺，所受掣肘較多，故而藏鋒露拙，盡量避免與黨內(nèi)大佬的直接交鋒，而是利用總統(tǒng)權(quán)力，抓緊起訴托拉斯，打破常規(guī)地利用政府的權(quán)力插手勞資糾紛，充分樹立了“有為總統(tǒng)”的政治威望，為下一屆總統(tǒng)的連任提供了政治資本。

2.羅斯福與國會(huì)的權(quán)力爭奪和《赫伯恩法案》的頒布

羅斯福的韜光養(yǎng)晦策略果然奏效，1904年的大選，羅斯福不僅挫敗了共和黨內(nèi)保守派的阻撓，如愿以償?shù)爻蔀楣埠忘h總統(tǒng)候選人而且以高票戰(zhàn)勝民主黨候選人當(dāng)選，其多年來試圖振興總統(tǒng)權(quán)力的理想終于有了實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)。

1905年2月，在進(jìn)步主義力量和民眾的支持下，羅斯福決定采取兩種手段迫使國會(huì)就范。一是不斷發(fā)表公開講話，給財(cái)閥們與國會(huì)議員們施以壓力，同時(shí)喚起民眾更大的支持；二是私底下又常常與黨魁們溝通，動(dòng)之以情，曉之以理。就這樣，借助軟硬兼施等手腕，黨魁集團(tuán)出現(xiàn)裂痕，眾議員們首先被分化，終于以326票對17票的絕對多數(shù)通過了監(jiān)管鐵路的《埃森-湯森法案》。但此法案還需經(jīng)參議院通過方能生效，但那時(shí)大多參議員是由各州議會(huì)自行推選，由此他們只聽命于財(cái)閥。因此在鐵路巨頭的授意下，參議院將《埃森-湯森法案》束之高閣，遲遲不予表決。與此同時(shí)，與鐵路利益攸關(guān)的財(cái)閥們鼓噪“鐵路公司發(fā)動(dòng)了反對《埃森-湯森法案》和運(yùn)價(jià)管理原則的全國性宣傳活動(dòng)”。endprint

面對參議院和鐵路公司的強(qiáng)硬對抗，羅斯福又故伎重演，威脅奧爾德里奇和坎農(nóng)等人，說要修改共和黨最為忌諱的關(guān)稅條例，降低關(guān)稅。但坎農(nóng)與奧爾德里奇也明白此中玄機(jī)，羅斯福不可能輕易觸動(dòng)。羅斯福無奈又使一計(jì)，他對外發(fā)表講話，聲稱倘使1905年有關(guān)鐵路運(yùn)價(jià)問題仍得不到妥善解決，他就要求國會(huì)火速召開特別會(huì)議來討論此事。

就在羅斯福似乎無計(jì)可施之時(shí)，司法部部長威廉·穆迪在羅斯福的授意下采取的側(cè)面策應(yīng)行動(dòng)產(chǎn)生了作用。從1905年11月開始，羅斯福指示威廉·穆迪對一些違法的鐵路和接受鐵路回扣的公司提起訴訟。在經(jīng)一番負(fù)隅頑抗之后，這些公司開始退讓，就連大名鼎鼎的美孚石油公司也感覺到了政府的巨大壓力。與此同時(shí)，報(bào)紙也大量刊登抨擊陷入回扣丑聞中的各類托拉斯和支持它們的參議院，使財(cái)閥和黨魁處境愈發(fā)被動(dòng)。

次年1月，承受民眾更大壓力的眾議員又率先妥協(xié)，他們以高票通過了一年前擱置不議的眾議員赫伯恩提出的法案。其中的主要條款很合羅斯福的胃口，因此他全力支持該法案的通過。

問題的癥結(jié)還是在于參議院，但奧爾德里奇畢竟是個(gè)老道的政治高手，他也采取兩手策略來應(yīng)對羅斯福的進(jìn)攻，一是故意推舉與羅斯福素有齟齬的參議員蒂爾曼領(lǐng)銜處置《赫伯恩法案》，借以分解羅斯福的力量；二是允許各位參議員提出對《赫伯恩法案》的各自修正案，以便使篡改過的《赫伯恩法案》面目全非，最后求得一個(gè)對鐵路公司最為有利的修正案通過。

果然如奧爾德里奇所設(shè)想的那樣，有關(guān)《赫伯恩法案》的爭鋒在參議院內(nèi)激烈地展開。受奧爾德里奇指使的參議員們紛紛拿出了五花八門的修正案，而貝利等激進(jìn)主義領(lǐng)導(dǎo)人也不認(rèn)同《赫伯恩法案》，他們也提出了自己的方案。最后爭辯的主要力量還是以羅斯福為首的進(jìn)步主義者和以奧爾德里奇為首的保守派為主，貝利等激進(jìn)派領(lǐng)導(dǎo)人的力量因各種原因受限而顯得相對弱小。

“法院復(fù)議的性質(zhì)和生效時(shí)間”一直是雙方討價(jià)還價(jià)的焦點(diǎn)。奧爾德里奇等人主張賦予法院對州際商務(wù)委員會(huì)的決定有“寬泛復(fù)議”之權(quán)，即法院有權(quán)對每一案件的事實(shí)做出重新解釋。至于生效時(shí)間，奧爾德里奇強(qiáng)硬地要求以60天為限，其意圖也是以拖延時(shí)間的方式來尋找解救鐵路公司的有利機(jī)會(huì)。他們的用意羅斯福也心知肚明，因此他相應(yīng)地主張采用“有限復(fù)議”，即法院僅對委員會(huì)的決定方式是否公平合理做出判決，這就保證了州際商務(wù)委員會(huì)的權(quán)威不受到過分的損害；至于生效時(shí)間，羅斯福力主即刻生效，以免保守勢力使法案拖延生變。

奧爾德里奇原本指望利用自己的獨(dú)特地位與政治手腕，將《赫伯恩法案》修改得面目全非，最后流于形式。可是事情的發(fā)展還是未完全如其所愿，羅斯福漸漸取得了制定法案的主導(dǎo)權(quán)。羅斯福利用激進(jìn)主義的法案不斷地要挾他，說若不滿足白宮與斯普納等人協(xié)商的條件，白宮就會(huì)轉(zhuǎn)而支持貝利他們提出的激進(jìn)法案，這一招確實(shí)對他頗具殺傷力；更痛心的是，自己陣營的斯普納等人也為羅斯福所拉攏，不斷給自己施加壓力，看來也只有與羅斯福相互退讓，才能確保自己與鐵路集團(tuán)的利益最大化。

1906年5月18日，幾近難產(chǎn)的《赫伯恩法案》，終于在參議院以71∶3的高票得以通過。它的產(chǎn)生是各種力量博弈的結(jié)果，盡管這一結(jié)果并未完全滿足各方的要求。羅斯福通過促使《赫伯恩法案》的通過，打擊了國會(huì)的勢力，擺脫了麥金利政府作為國會(huì)和財(cái)閥的附庸的尷尬地位，證明了總統(tǒng)和聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)是社會(huì)生活的最高管理調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)。

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