供給側改革背景下行政事業單位內部控制體系的研究

王洪俠

【摘 要】近年來，財政部陸續頒布有關行政事業單位內部控制的相關文件，從規范使用財政資金的層面出發，進一步完善行政事業單位內部控制體系建設，這符合供給側改革的實質要求。行政事業單位在外部機構的約束和監管下，才能夠形成內部控制體系建設的“供給”驅動力，并以財政資金管理為主線，強化內部控制的實效性。本文對供給側改革背景下的行政事業單位內部控制問題以及完善體系建設的措施進行論述。

【關鍵詞】供給側改革；行政事業單位；內部控制體系

一、供給側改革背景下行政事業單位內部控制存在的問題

近年來，行政事業單位在財政支出管控上的力度不足，頻頻發生財政支出浪費、貪污腐敗、用途不明等問題，造成這一現象的根本原因在于單位內部控制體系不完善，存在一些漏洞。為此，必須認真分析這些漏洞產生的原因，強化財政資金管理，為行政事業單位履行社會服務職責提供財力“供給”。

1.內部控制制度不健全

隨著我國公共財政體制改革的不斷深化，行政事業單位尚未形成一套完成的內部控制制度以適應改革的需要，使得單位一些經濟行為沒有受到有效約束。如，部分單位沒有按照規定使用財政資金，擅自挪用專項資金，將專項資金轉為經費支出；部分單位不重視財產清查，沒有理清財產清查程序，經常出現賬實不符現象；部分單位內部審計制度缺失，未能對單位經濟活動和內部控制制度執行起到監管作用；單位內部崗位設置不科學，普遍存在不相容崗位兼職的問題。

2.預算控制不到位

財政撥款是行政事業單位資金的主要來源，然而財政部門在撥款之后缺乏對行政事業單位財政資金使用的有效監控，易降低財政資金的使用效率。與此同時，行政事業單位預算控制不到位，在預算編制上采用傳統增量預算法，并且未能細化預算項目，導致預算精細化程度不足。在預算執行中，經常出現超出支出標準的情況，沒有按照內控制度嚴格執行預算。尤其在財政支出方面，存在著超標列支經費、擅自改變專項資金用途、違規報批基建資金支出等情況，導致預算執行嚴重偏離預算目標。

3.風險管理缺失

行政事業單位的性質決定了其工作職能，在其履行職能時，會面臨社會和政治風險，而此類風險卻常常被行政事業單位所忽視，具體體現在如下幾個方面：（1）對濫用職權及行政腐敗的風險有所忽視?，F行法律法規的不健全，給行政人員的違法亂紀行為提供了可趁之機，從而造成了以權謀私和貪腐腐敗的現象。（2）對資金風險的重視程度不足。由行政事業單位負責提供的公共產品為國有資產，此類產品的提供者只能是行政職業單位，正因如此，使得基本不存在競爭的問題，這樣很難確保資金的使用效率。（3）風險評估缺失。因單位對風險的認識不充分，導致風險控制被忽視，風險評估等重要環節缺失，從而形成了一定的風險隱患。

4.信息溝通系統不暢

目前，很多行政事業單位各部門的內部控制都存在信息溝通不順暢的情況，導致這一問題的主要原因有以下幾個方面：（1）信息嚴重滯后。由于信息溝通系統的缺失，使得部門間無法及時進行信息傳遞，給問題的解決造成了困難，部分細小的問題若是處理不及時，可能會導致嚴重的后果，如有的部門擅自對專項資金的用途進行改變，造成專款無法專用，由于信息溝通不暢，致使領導無法在第一時間獲知此事，由此會引起國有資產損失。（2）溝通不順暢。行政事業單位的會計核算是由會計核算中心負責，因兩個部門各自為政，造成信息的共享與溝通受阻，從而形成了帳實分離的情況，這樣一來單位的內部控制便很難產生出真實、有效的信息。

5.管理監督形同虛設

大部分行政事業單位雖然設置了內部監督機構，但是卻未能獨立運行，并且監督人員的素質不高，在工作中往往易受上級部門的行政命令約束，導致內部監督的權威性不足。同時，行政事業單位的內部監督機制不健全，經常由單位領導任職內部審計負責人，在審計工作中過于主觀，缺乏審計經驗和專業審計知識。在外部監督層面，財政、審計、工商等部門對行政事業單位的監督停留在財務收支層面，沒有全面監督和客觀考評單位內部控制制度的健全情況，缺乏對單位內部控制建設的有力指導。

二、完善行政事業單位內部控制體系的對策

1.健全內部控制制度

供給側改革的背景下，行政事業單位迫切需要建立健全內部控制制度，強化單位財政資金監管，規范單位經濟行為。具體制度如下：建立內部控制責任追究制度，明確內部控制相關責任部門的職責；建立崗位責任制度，明確各個崗位的職責權限，尤其要分別在不相容崗位上配備不同的人員，強化資金管理、票據管理、物資采購管理、資產管理、預算管理等各個環節的管理；建立集體審議聯簽制度，對重大經濟事項的決策采取集體決議的方式，避免獨斷專行；建立經濟責任制度，將管理層的政績與經濟責任掛鉤，促使管理層強化對財政資金的監管。

2.強化全面預算控制

行政事業單位在供給側改革的背景下，應推行全面預算控制，加大預算管理力度，對資金進行有效的控制。首先，在預算編制方面，應在現有的基礎上擴大部門預算范圍，將部門的財政收支納入到預算當中，按照業務的評審情況，做到零基預算和細化預算。同時，應嚴格依據標準要求對預算收支進行編制，并細化到具體的項目，在預算中進行單獨列示。結合經濟形勢并在分析單位財務狀況的基礎上，對預算金額及支出用途加以詳細制定，推行預算定額制，為預算的可行性提供保障。其次，在預算執行方面，必須按照國庫集中支付制執行，借此來對資金進行規范管理，增強預算的約束力。支付中心應做好監督工作，監控財政資金的流向，杜絕不合理的支出，避免挪用資金的情況發生，確保資金的安全性。借助預算管理對相關業務進行連通，從而形成有效的內控體系。

3.健全風險管理機制

在供給側改革的背景下，行政事業單位必須對風險管理予以足夠的重視，并在現有的基礎上對風險管理機制加以健全，具體可從如下幾個方面著手：（1）應當不斷提升風險管理意識，并構建起一套相對完善的風險預警機制。單位的財務部門應加強對資金的管理和控制，拓寬融資渠道，減輕財政負擔。同時，建立財務預警機制，運用先進的手段，找出風險加以控制，防范于未然。（2）可在單位實行經濟責任制，借此來防范腐敗風險。對于重大決策失誤及未按規定要求履行職責的部門及人員，應當追究其責任，并通制度的健全，整治貪污腐敗問題，遏制違法違紀行為，確保國有資產安全。（3）設立風險評估機構，對風險進行識別和控制，并構建風險評估機制，完善行政事業單位內部控制體系，確保內控系統的有序運行。endprint

4.建立信息與溝通機制

為有效解決行政事業單位信息溝通不順暢的現狀，單位應當在供給側改革的背景下，建立健全信息與溝通機制，借此來確保信息的時效性，并保證溝通順暢，為內部控制的良運行提供強有力的保障。（1）單位應建立內部報告制度。可采取書面報告的形式，向決策層反映單位的實際狀況，從而使領導層能夠做出科學合理的決策，為預算編制提供有價值的信息。（2）建立反舞弊機制。單位的特殊職能使其常常會面臨舞弊的風險，為給舞弊行為的舉報提供暢通的渠道，應對各部門的職權進行明確規定，由此可使信息的傳遞更加順暢。（3）應發揮內控信息化系統的作用，促進單位各部門之間的交流與溝通，縮短信息的傳遞時間，降低溝通成本。（4）通過電子信息平臺的建立，實行電子政務管理，借助網絡與公眾進行交流，促進溝通，提升單位的社會影響力。

5.健全內外部監督機制

為確保行政事業單位內部控制工作的有序進行，應對內外部監督機制加以健全。首先，在內部監督方面，應當設立一個具有獨立性的監督部門，由該部門全權負責內控的組織與協調工作，以此作為單位內部控制建設與實施的保障。其次，要發揮出相關部門的作用，可建立各部門的溝通協調機制，配合內控職能部門做好內部控制的有關工作，并在各部門的協助下，落實內部監督，從而形成一個較為完善的內控網絡。

三、結論

總而言之，隨著供給側改革的不斷深入，行政事業單位要不斷強化對財政資金的監管，為內部控制體系建設“供給”。行政事業單位要加強預算控制、風險控制，暢通信息溝通機制，完善內部監督機制，為健全內部控制體系奠定基礎，同時還要借助外部的監管力量進一步完善內部控制體系建設，提高行政事業單位內部管理水平。

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