城鄉基本公共服務均等化的財政政策研究

馮麗娟+陳曉燕

摘要：伴隨著改革開放三十多年來中國經濟的迅猛發展，我國對于諸如教育、醫療衛生等方面的公共需求進入了一個全面快速增長時期。然而我國基本公共服務在城鄉間存在著嚴重的供給不均，因此本文對我國基本公共服務在城鄉間供給非均等化現狀加以研究，并提出促進我國城鄉基本公共服務均等化的財政政策建議及其他措施。

關鍵詞：城鄉基本公共服務；基本公共服務均等化；財政政策

一問題的提出

改革開放以來，中國的社會經濟迅速發展，居民的生活水平不斷改善，國際地位也逐步提高。然而，城鄉居民的福利水平并沒有隨著經濟的迅速發展而得以普遍提高，收入分配不公平的現象日益顯著，尤其是城鄉居民獲得的基本公共服務不均衡現象對經濟發展以及社會穩定帶來了一定影響。

2017年3月1日，國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出，推進基本公共服務均等化的總體目標是，到2020年，基本公共服務體系更加完善，體制機制更加健全，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等方面持續取得新進展，基本公共服務均等化總體實現。深化財政政策改革從而對農村公共產品供給和公共服務進行結構性調整，加快實現城鄉基本公共服務均等化和城鄉統籌發展，具有十分重要的意義。

二我國基本公共服務均等化的原因分析

我國城鄉基本公共服務失衡狀況的形成，是現實社會中各方面因素綜合作的結果，本文著重從財政因素、農村公共服務供給以及其他制度因素等方面來分析。

（一）財政因素

1.政府公共財政資源在城鄉間的分配不均

城鄉二元制度的設計奠定了政府公共財政資源在城鄉間分配不均的基調。政府為了加快工業化發展，將大多數財政資源投向了城市。而與此相比，我國政府對農村基本公共服務建設的投入則存在著嚴重不足。

2.政府間事權劃分不盡合理，基層政府財力不足

第一，政府間事權劃分不合理，政府間事權與財力不對稱。1994年分稅制改革了中央與省級政府間的分稅制財政關系。實際中，事權逐級下移，財力層層上移導致政府間事權與財力不對稱，地方政府尤其是基層政府缺乏充足的財力來提供各項公共服務。

第二，轉移支付制度不完善。轉移支付的結構不合理，一般性轉移支付支出規模過小，不利于中央均衡地方的財力。

（二）農村公共服務供給因素

第一，基本公共服務的供給主體單一。從現行體制來看，政府仍舊是作為單一的供給主體來提供公共服務，私人組織參與公共服務并不充分。

第二，農民缺乏有效的利益表達渠道。受傳統的計劃經濟體制影響，農村絕大部分的公共服務實行自上而下的供給決策程序，農民很難有機會表達自己的需求偏好。

（三）其他制度因素

二元戶籍管理制度通過教育、醫療、社會保障等一系列的制度安排將城鄉居民人為地分成兩個經濟利益上不平等的社會階層，實行城鄉有別的社會福利政策，以戶籍制度為基礎的二元經濟結構一方面制約了城鄉經濟的均衡發展，另一方面也導致了城鄉基本公共服務非均等化的現狀。

三促進我國城鄉基本公共服務均等化的財政政策建議

（一）加大對農村地區基本公共服務的財政支持力度

要統籌城鄉的發展實現城鄉間基本功公共服務均等化，必須加大財政對農村地區基本公共服務的支持力度。一方面要合理調整國家公共財政的支出結構，使國民收入和財政支出進一步向農村、貧困地區和社會弱勢群體傾斜，逐步構建合理的公共財政支農機制；另一方面要對財政支農資金的結構進行適度調整，加大用于農村基本公共服務領域資金的比重，逐步縮小城鄉基本公共服務差距。

（二）合理界定各級政府事權，提高農村基層的財政能力

首先，合理界定各級政府事權。具體而言，對于農村的基礎教育，由中央和各級地方政府分項目、按比例來分攤農村基礎教育經費；對于農村的醫療衛生事業，應該加大各級財政的投入力度，適度提高中央和省級政府的財政支出比例；而農村社會保障的主要供給責任應該由中央和省級政府來承擔，縣鄉基層政府則主要負責其管理工作等。

其次，確保各級政府的財力與事權相統一。在中央稅、共享稅以及對宏觀經濟調控影響程度較大的地方稅立法權由中央集中管理的大前提下，明確地方稅的主體稅種，并賦予地方政府一定的稅權管理自主權，適度提高現行共享稅的地方分成比例。

（三）提升轉移支付制度的均等化能力

首先，優化轉移支付的結構，逐漸建立起以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔的轉移支付體系。其次，適度降低專項轉移支付的規模，并加大對基本公共服務領域的專項轉移支付力度，并且適度向農村傾斜，為城鄉基本公共服務均等化的推進創造有利條件。

（四）相關配套政策建議

首先，深化農村公共服務供給體制的改革。構建科學合理的基本公共服務供給績效考評機制，建立起以基本公共服務為導向的政績評估體系，并將公眾的滿意度納入到考核指標體系之中。

其次，改變我國的城鄉二元結構。由政府承擔起農村基本公共服務的主要供給責任，將農村公益事業的發展和農村基礎設施建設逐步納入到公共財政支出范圍。并且，建立起城鄉統籌的基本公共服務供給制度，推進戶籍制度的改革。

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作者簡介：

馮麗娟（1992-），女，山西晉城人，山西財經大學2015（財政學）學術碩士研究生研究方向：財政理論和政策。

陳曉燕（1992-），女，山西晉城人，山西財經大學2015（財政學）學術碩士研究生研究方向：財政理論和政策。