淺析政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展中的問題及對策

關(guān)鍵詞：政府引導(dǎo)基金；創(chuàng)業(yè)投資；問題與對策

一、政府引導(dǎo)基金的定義及意義

政府引導(dǎo)基金，從廣義上說是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金。狹義的政府引導(dǎo)基金主要指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。政府引導(dǎo)基金是由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機構(gòu)和社會資本，不以營利為目的，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的專項資金。

從國際上看，引導(dǎo)基金亦稱為“母基金”（Fund of Founds），是指由政府主導(dǎo)并為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展或科技創(chuàng)業(yè)型企業(yè)發(fā)展而建立的母基金，其主要功能就是發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，提高政府對產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控能力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

由于創(chuàng)業(yè)項目與投資者存在信息不對稱，加上創(chuàng)業(yè)投資的標(biāo)的高新技術(shù)企業(yè)，具有正外部性和高風(fēng)險性等內(nèi)在屬性，使創(chuàng)業(yè)投資市場往往會產(chǎn)生資本供給不足和逆向選擇等市場失靈問題。因此，迫切需要政府以公共資本的宏觀引導(dǎo)來彌補市場失靈領(lǐng)域，于是，作為一種新的融資機制和金融制度安排，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金應(yīng)運而生。

二、我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展bb的政策環(huán)境

在我國，引導(dǎo)基金最早以法規(guī)形式出現(xiàn)在2005年國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合頒布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》。此后，為了有效指導(dǎo)政府規(guī)范設(shè)立和運作創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，2008年10月，國家發(fā)改委會同財政部、商務(wù)部制定了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》，為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立確立了一個法律基礎(chǔ)。財政部于2015年發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)【2015】210號），對政府投資金的設(shè)立、運作和風(fēng)險控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理進行規(guī)范管理。2016年2月，財政部又發(fā)布了《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進一步明確政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則進行運作。

這些管理辦法及指導(dǎo)意見，為我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展提供了政策基礎(chǔ)，對于指導(dǎo)風(fēng)險投資參與高新技術(shù)領(lǐng)域與鼓勵高新技術(shù)的研發(fā)無疑都具有一定的指導(dǎo)意義。

三、我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

繼2015年決定設(shè)立400億國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和600億國家中小企業(yè)發(fā)展基金后，2016年接連設(shè)立了多只規(guī)模超千億的政府引導(dǎo)基金。我國政府引導(dǎo)基金從2014年開始步入了快速發(fā)展時期，地方引導(dǎo)基金提速發(fā)展的勢頭越來越明顯。2016年，我國政府引導(dǎo)基金更是發(fā)展迅速，據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2016年12月底，國內(nèi)共成立1013支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模已經(jīng)超過5.3萬億元，已到位資金1.9萬億元。其中，僅2016年就新設(shè)立政府引導(dǎo)基金384支，披露的總目標(biāo)規(guī)模超過3.1萬億元。從基金目標(biāo)規(guī)模來看，2016年較2015年同比增長了100.8%。

其中戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)備受青睞，2016年涌現(xiàn)了大批投向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的政府引導(dǎo)基金。從地域分布來看，政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)加速擴散的發(fā)展趨勢。環(huán)渤海地區(qū)、長三角地區(qū)及珠三角地區(qū)依然是政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的區(qū)域。同時，國內(nèi)其他偏遠地區(qū)也在積極嘗試?yán)谜龑?dǎo)基金，帶動當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進社會經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展。從級別分布特點來看，地市級和縣區(qū)級行政單位逐漸成為政府投資基金設(shè)立主力，其中，地市級政府投資基金占比已經(jīng)從2015年的36.7%增至42.6%。

四、國外政府引導(dǎo)基金的效用分析

作為財政支出創(chuàng)新方式之一，政府引導(dǎo)基金在我國迎來爆發(fā)式增長。在世界各國風(fēng)險創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展歷程中，政府如何通過有效的辦法和手段，引導(dǎo)這些基金的發(fā)展，是一個世界級的共同課題。

國外經(jīng)驗看，除了美國的SBIC是融資擔(dān)保的模式外，絕大多數(shù)國家的政府引導(dǎo)基金通常通過參股設(shè)立混合基金，以“基金的基金”模式運作，如以色列的YOZMA基金，英國政府引導(dǎo)基金、澳大利亞的PSF 基金等，均是通過引導(dǎo)基金吸引私人投資者的共同設(shè)立混合基金，再由混合基金投資企業(yè)，引導(dǎo)基金一般直接投資創(chuàng)業(yè)投資。

國外學(xué)者們研究了政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，證明從創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)早期投資、創(chuàng)業(yè)項目融資、產(chǎn)業(yè)升級等方面確實產(chǎn)生了積極的政策效應(yīng)。

FedericoMunari &Laura Toschi（2009）以政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)為出發(fā)點，他們比較了英國高技術(shù)和低技術(shù)區(qū)的不同政府混合引導(dǎo)基金和私有風(fēng)險投資基金的績效，結(jié)果表明，政府引導(dǎo)基金必須考慮地區(qū)特點，在創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)的早期投資和促進融資等方面體現(xiàn)出政策作用。

Lerner J.（1999）研究分析了美國SBIR（小企業(yè)創(chuàng)新計劃）的受資公司與未得到融資公司的差異。

五、我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展中存在的問題及對策

借鑒美國、英國、以色列等創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域發(fā)展較為成熟國家的經(jīng)驗，我國政府引導(dǎo)基金綜合采用參股投資、融資擔(dān)保和跟進投資等多種運作模式。我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展規(guī)模愈加壯大，產(chǎn)生的效用還待時間驗證，但就不同的政府引導(dǎo)基金具體狀況而言，仍然十分參差不齊，目前主要問題集中在以下幾點。

（一）、政府引導(dǎo)基金運作效率較低

受限于政府引導(dǎo)基金中地方政府財政資金屬性及當(dāng)前的管理思路，引導(dǎo)基金被賦予了過多的政策性目標(biāo)，對基金注冊地、投資地域限制、投資范圍做了限制。層級審批流程繁瑣，時間較長，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，運作效率較低。

（二）、政府引導(dǎo)基金績效評價指標(biāo)體系缺乏

引導(dǎo)基金有納入公共財政考核評價體系的迫切需求，目前，還沒有一套成熟的績效評價相關(guān)指導(dǎo)意見。地方引導(dǎo)基金往往存在著引導(dǎo)基金設(shè)立了，但績效考評困難的現(xiàn)象。績效評價指標(biāo)體系建立對于進一步提高政府引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)，推進引導(dǎo)基金更好更快良性發(fā)展有著重要意義。

（三）、政府引導(dǎo)基金缺乏大量的專業(yè)人才

優(yōu)秀的人才團隊是政府引導(dǎo)基金運行的基礎(chǔ)。政府引導(dǎo)基金是基金中的基金，本身需要非常專業(yè)的運作能力，同時政府引導(dǎo)基金又與一般的FOF（專門投資于其他證券投資基金的基金）有不同之處，其復(fù)雜與專業(yè)要求既作為一般管理者（以下簡稱GP），具有非常專業(yè)的運作能力，而在我國專業(yè)GP人才十分缺乏。目前國內(nèi)很多GP，特別是新興的GP，是由投行或證券投資人轉(zhuǎn)型過來的，先天的產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗缺失。

針對上述幾點問題，提出下解決方案：

（一）、針對政府引導(dǎo)基金運作效率較低的問題。首先，資金來源市場化，政府引導(dǎo)基金出資參股，與具備相應(yīng)能力的市場化機構(gòu)進行合作和資源互補，實現(xiàn)資金規(guī)模的杠桿放大。其次，適當(dāng)放寬限制條款，合理引導(dǎo)投資領(lǐng)域。在設(shè)計基金的投資組合及其他相關(guān)策略時，結(jié)合基金情況，進一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制，更加注重于資本生態(tài)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境的打造。最后是內(nèi)部管理市場化。建立相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測流程，投資組合管理和風(fēng)險管理流程等完整的內(nèi)控流程。最后退出要市場化。配合使用事先條款約定、市場上轉(zhuǎn)讓退出、政府讓利等方式，提高政府資金的利用效率。

（二）、政府投資基金績效評價制度亟待建立完善，政府引導(dǎo)基金既要肩負(fù)“引導(dǎo)社會資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)”的政策性任務(wù)，又要兼顧社會資本與基金管理人的回報訴求，還得考慮自身管理的規(guī)范性和專業(yè)性。因此，可以從政策效益、經(jīng)濟效益、管理效益三個方面構(gòu)建政府引導(dǎo)基金績效評價體系。除重視財務(wù)方面指標(biāo)外，還要考量技術(shù)、市場、管理、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等評估因素。更好的明確引導(dǎo)基金的使用方向，進一步提高政府引導(dǎo)基金配置效率，發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用，彌補市場缺陷和不足。

（三）、政府引導(dǎo)基金缺乏專業(yè)人才的問題，首先需要創(chuàng)新人才管理制度，吸引優(yōu)秀的管理團隊加入，既能運用專業(yè)化的知識和經(jīng)驗來運作基金，也可以培養(yǎng)基金團隊。同時建立有效激勵機制和配套優(yōu)惠措施，制定稅收方面的優(yōu)惠政策，如制定針對風(fēng)投私募產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，對風(fēng)投私募機構(gòu)以及專業(yè)化的管理團隊、高管人員給予所得稅惠，通過政策吸引優(yōu)秀的基金管理團隊參與政府引導(dǎo)基金運作。

參考文獻：

清科研究中心《2016年中國政府引導(dǎo)基金發(fā)展研究報告》

王利明，王吉林 國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運作的現(xiàn)狀＼問題及對策研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2010，2：112-114.）

作者簡介：

徐菲 天津陳塘園區(qū)建設(shè)投資有限公司 天津財經(jīng)大學(xué)在職研究生 金融專業(yè)在讀