公共政策與價值觀之間的關系淺析

摘要：公共政策與價值觀念之間的關系成為當前的重要話題，受到各方的關注。公共政策與價值觀之間存在復雜的雙向互動關系，價值觀影響著公共政策過程的始終，而同時公共政策也會反作用于價值觀念，調適、引導、延續、改進、變遷價值觀。兩者的互動時刻進行，但也并非一帆風順，在互動過程中存在著民主與效率問題、兩者之間互動關系脫節以及價值沖突等問題，針對性兩者之間存在的問題，在當前社會條件下需要改革體制機制、革新民主制度，同時引導各政策參與主體主動更新觀念等措施促進其良性發展。

關鍵詞：公共政策；價值觀；雙向互動

傳統的公共行政理論建立在威爾遜、古德諾的政治-行政二分法理論、韋伯的官僚科層制理論和泰勒的科學管理原則之上。所以遵循著這一線路發展的公共政策領域遵循著絕對的價值中立的原則，決策的專業化、技術化和職業化的傾向逐漸增強，技術理性被提高到無可復加的地步，工具理性蔓延到公共政策的所有領域。但如今，公眾參與公共政策的程度越來越高，“公共政策只有在一定的價值導向之下才能發揮其功能與作用”[ ]這種觀念越來越受到人們的重視。所以分析并了解清楚公共政策與價值觀之間的關系對于公共利益的實現起到十分重要的作用。

一、公共政策與價值觀之間的雙向互動

無論我們是通過個人的直觀感受還是邏輯推演又或者通過實證分析都會發現價值觀與公共政策之間存在著十分復雜的雙向互動關系，簡而言之就是價值觀無論是個人價值觀亦或是群體價值觀又或者不同層面的價值觀都會或多或少的反應到公共政策中，直接或者間接的影響公共政策的選擇以及制定。而公共政策也常常有意或者無意的影響個體、集體乃至社會的價值觀。所以公共政策與價值觀念就是一雙向互動關系，如圖1所示：

（一）價值觀影響公共政策過程的始終

以公共政策的過程為線條，從問題產生到政策終結，方方面面都受到價值觀的影響。當然每一階段的主導價值觀都有所不同，因為價值觀種類多種多樣，在此以主體不同將其分為政策決策主體價值觀、政策執行主體價值觀、政策評估主體價值觀以及政策目標群體價值觀四種，政策過程選取陳慶云教授《公共政策分析》中的七個階段，具體如圖2所示：

從圖中可以看出價值觀影響到政策過程的始終，在問題確認階段，“從理論上講，所有的社會問題都應該成為公共政策的關注對象，但從公共資源稀缺的角度看，必然選擇具有普遍價值的社會問題。”[1]所以對社會問題的確認、選擇就意味著一種舍棄，舍棄便意味著一種偏好，這也便說明了對問題的確認本就是各種價值觀的綜合。當然在問題確認階段也存在價值觀的博弈，比如目標群體的價值觀與決策者的價值觀，如果兩者不同，則哪一方更強勢便更傾向于那一方。

既然問題確認階段已經是各種價值觀念的綜合，所以能不能進入政策議程也是價值觀的博弈，充斥著各方的價值觀念。在現代社會，民主程度越來越高，民眾意見表達渠道逐漸拓寬，對政策的影響不斷擴大，目標群體的價值觀念在政策過程的這個階段漸漸占據了舉足輕重的地位。意見表達、意見綜合、意見采納、形成符合公共利益的政策之間還存在一定的脫節，在這其中雖然存在一定技術難度，但是決策者的價值觀念、政府機構的價值取向以及偏好對其產生的影響十分重要。

在公共政策執行階段，政策執行者的價值觀念占據主導作用，他們是否愿意執行政策方案直接關系到政策的實施效果。當前政府公共政策執行力弱化是一個普遍而嚴重的問題。“導致政府公共政策執行力弱化的根本原因是執行人員觀念系統中“經濟人”的價值觀念過于濃厚和“道德人”的價值觀念過于淡薄。”[2]執行人員思想統不統一、行動協不協調、是否追求個人利益或小團體利益、有沒有良好的執行心態都會對政策的執行效果產生直接的影響。

在政策評估環節，雖然公共政策評價分為正式評價、非正式評價、內部評價、外部評價、事前事后評價、執行評價等多種類型，但是每種評價都會或多或少的有主觀因素的參與，以內外部評價來說，內部評價時，自己評價自己，出于對自己聲譽或者前途的考慮，評價者往往會自覺或者不自覺的夸大業績，報喜不報憂。所以這一階段不但受評價主體的價值觀的影響還會受到決策主體價值觀念的影響，有時候評價主體的價值觀念還會從屬于決策主體的價值觀念。

政策終結本就是支持和反對政策終止的各種力量的相互作用的結果，政策制定者不愿意承認自己制定的政策沒有存在的必要或者政策的失敗；政策執行者認為政策的實施凝結了他們的勞動和智慧，并且執行的權力與利益與政策的實施直接關聯，也會抵制政策終結；而政策既得利益者更不愿放棄自己的利益。當然這階段決策者的價值取向會起到至關重要的作用，尤其是決策者感覺到一項政策需要終止時，必然會引起相關公共政策的變化。

（二）公共政策反作用于價值觀

梁麗芝在《公共政策價值觀的構成、功能及整合》中指出公共政策價值觀要發揮作用需要通過交換、說服、強制三種方式對公共政策過程中的各類價值觀進行整合。本文將公共政策對價值觀的影響細化為調適、引導、延續、改進、變遷五種結果。如圖3所示，分析具體如下：

1、調適。在民主社會，各方在參與公共政策的制定過程中，各類意見、利益的相互綜合、協商、妥協的過程。而如果一項政策實施之后，會有好的影響也會“旨在促進某種美德的公共政策可能侵害另一些美德”，[3]這時候就需要這項政策的價值觀與另外一些社會價值觀不斷進行相互調適、融合，最終形成更為完美的政策，實現價值觀念的融合。

2、引導。以公共問題為例，每一個公共問題的發現，都會吸引人們的視線，引導人們的思想觀念向已經出現的公共問題上靠攏，首先會改變人們對一些社會現象的看法，其次人們在解決社會問題中也會不自覺的使自己的價值觀發生改變。并且一些精神文明或者道德建設的政策也會在潛移默化中引導社會樹立新的價值觀。

3、延續。政策所體現的價值觀與主流的社會價值觀基本切合，兩者之間無明顯的價值觀沖突，因此以前的價值觀也會繼續延續。

4、改進。政策所體現的價值觀優于以前落后、腐朽、不適合時代要求的價值觀，政策實施后就形成對以前價值觀的批判繼承，使改進后更為符合時代要求。

5、變遷。政策所體現的價值觀對以前社會價值觀大規模的改變或者根本性的顛覆。這類的政策往往具有極端性，不是具有強烈的強制性，就是具有很強的先進性、前瞻性。

二、公共政策與價值觀在相互影響中存在的問題

（一）民主與效率問題

真正民主難以實現，政策所追求的效率也易被限制。在當前社會條件下，民主會造成一種效率的缺失。公共政策中各類價值觀的碰撞融合其實就是當前民主的產物，也是促進民主發展的一種形式。所以在此就會面臨傳統的民主與效率問題。在目前技術水平、人員素質、社會風尚、制度模式等各方面都發展不完善，民主也并不成熟的情況下，很難有一種綜合各種價值觀的技術或者完美制度，并且很多時候民眾的意見也并不會受到應有的重視。因此會造成真正民主的難以實現以及效率的低下，各方博弈許久，最終的政策依然是當局者的價值觀反映。

（二）兩者關系中斷問題

價值觀念沒有反映到公共政策中，公共政策所影射的價值觀念并不能被社會接受。現在的民主發展不完善，形式感很強，各類的價值觀很難進去公共政策領域，因此出臺的公共政策也難以真正全面反映公共利益，從而被公眾接受。所以相互影響的雙向渠道在此都很容易被打斷，從而也使民意無法表達、政策合理合法科學性缺失、民主制度難以繼續向前發展。

（三）價值沖突問題

“公共政策本身離不開價值判斷，在市場經濟條件下，價值沖突貫穿于公共政策的整個過程。”[4]公共政策的價值沖突更多的體現在公共政策過程之中，政策參與者對于政策的利益導向會持有不同的觀點，從而產生矛盾和沖突。因為“機會成本”的存在，選擇一項政策必然放棄另一項所能帶來的利益，公共政策在滿足多數人利益時難以滿足其余少數人的需求，所以價值沖突必然會對政策的制定、執行產生或多或少的影響。

三、調和兩者之間關系的對策建議

（一）注重制度完善，促進民主制度不斷發展

當前公共政策與價值觀念之間存在價值觀難以進入政策領域、進入后因眾口難調，難以進行綜合、綜合后也難以被采用的問題。所有這些其實都是當前民主制度發展不完善，民眾沒有完美的表達渠道，當局者民主意識缺乏的結果。從西方民主制度來看，在數千年歷史長河中也才發展了幾百年的時間，且仍在在不斷地探索完善之中，所以當前世界各國并無真正的民主，只是民主程度不同而已。因此民主制度的不完善是公共政策與價值觀念的雙向合理互動中亟待解決的重要問題。

（二）價值觀念各方主體尋求自身改變

實現公共政策與價值觀的雙向合理互動還需要各方的共同努力。雖然當前他律意識破手吹捧，但延續數千年的道德自律不能被我們忽視，所以樹立正確的觀念至關重要。政策決策者首先應樹立民主觀念，擁有寬容博大的胸懷可以接納各種不同觀點，并真正為人民服務；政策參與者提高自身素質，增強參政議政能力，英國脫歐也正是說明了這一點，沒有較高參政素質的國民，民主的優勢依然不能實現。

（三）科技的進步依然不可忽視

價值觀十分抽象，而科技的進步卻十分具體而真實。一項新的技術或者政策工具的產生，對于調和公共政策中的價值觀問題作用重大。并且科技的創新對社會進步、社會制度的發展所起到大重要作用在我們今天重視價值時是依然不能忽視的。因此科學技術影響到社會的各個方面，會從多種角度影響公共政策與價值觀的調適與融合。

李春成在《價值觀與公共政策：政策分析的新領域》中認為：價值觀是公共政策理論研究與實踐活動的內在構成要素；形式政策分析將價值觀問題置于政策分析與研究括號外的作法并不可取；應該將價值規范視為政策分析的內部變量，重視對“價值觀與公共政策”這一課題的研究。所以理清公共政策與價值觀念之間的關系，在要求多元治理呼聲越來越高的今天，探索一個既利于公眾意見表達、公共利益實現又使政策制定更為合理合法、科學有效的政策制定新模式越來越重要。

作者簡介：

陳垚，1992年5月3日，男，漢族，北京華北電力大學，人文與社會科學學院，公共管理專業，2016級碩士研究生。