京津冀協同治理霧霾的“經濟-社會-技術”政策工具選擇

陳永國，董葆茗，柳天恩

（1.河北經貿大學 經濟研究所，河北 石家莊 050061；2.河北經貿大學 工商管理學院，河北 石家莊 050061；3.河北經貿大學 京津冀一體化發展協同創新中心，河北 石家莊 050061）

京津冀協同治理霧霾的“經濟-社會-技術”政策工具選擇

陳永國1，董葆茗2，柳天恩3

（1.河北經貿大學 經濟研究所，河北 石家莊 050061；2.河北經貿大學 工商管理學院，河北 石家莊 050061；3.河北經貿大學 京津冀一體化發展協同創新中心，河北 石家莊 050061）

霧霾已成京津冀的“痛點”。政府和學界已形成如何協同治理霧霾的良性互動，今后要提高政策工具效果，需要在學術研究上取得突破。將人為作用影響環境變化的STIRPAT模型應用到分析京津冀協同治理霧霾領域，建立了“經濟-社會-技術”三位一體治理霧霾的政策工具，依據方程和參數的顯著性檢驗，將其分為強制性工具、混合性工具和自愿性工具。實證表明：京津冀地區的經濟、社會和技術都對霧霾有顯著性影響。經濟政策要選擇能夠提高經濟發展質量的工具，社會政策工具的重點是推動政府、企業和居民等利益相關者做出更大貢獻，技術政策工具應從合作機制、共建大數據平臺和統一技術標準體系等方面取得突破。

協同治理；霧霾；經濟-社會-技術；政策工具；京津冀

一、引言

世界衛生組織對全球1 600個城市的大氣污染進行了測量，按由大到小排列，北京的霧霾指數排在全球第77位。霧霾已成為影響京津冀建設以首都為核心的世界級城市群的“痛點”。

國家對如何治理京津冀霧霾給予了高度關注，運用多種政策工具來治理霧霾。2012年制定了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，2014年出臺了《京津冀及周邊地區重點行業大氣污染限期治理方案》，2017年公布了京津冀及周邊地區大氣污染防治工作方案等。

2017年是“大氣十條”第一階段目標任務的收官之年。京津冀三地政府運用這些政策工具的效果如何？下一步應選擇什么類型的政策工具？為了回答這兩個問題，本文的研究內容如下：在對協同治理霧霾的理論基礎和熱點演變進行歸納的基礎上，設計了評價京津冀協同治理霧霾的政策工具并進行了實證檢驗，提出了可供京津冀選擇的協同治理霧霾的政策工具。本文的主要貢獻：（1）在回答第一個問題時，建立了協同治理霧霾的“經濟-社會-技術”三位一體的政策評價工具；（2）從顯著性檢驗的視角，對判斷霍萊特和拉姆什的政策工具的分類提供了量化依據，運用該方法，回答了第二個問題。

二、協同治理霧霾的理論基礎和熱點演變

京津冀地區的霧霾天氣成為各方關注的焦點。京津冀三地盡管處于同一空氣流域，但各地對作為公共品的清潔空氣都有“搭便車”心理。為了提升治理成效，三地需要采取集體行動。2008年召開的奧運會使得如何改善京津冀大氣質量得到空前關注。2012年出臺《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》后，京津冀如何運用協同政策工具來治理霧霾成為研究熱點。

（一）理論基礎

第一次工業革命后，伴隨工業的不斷發展，大氣污染隨之增多。到了以煤和石油為主要能源的第二次工業革命時期，嚴重的大氣污染事件接連發生。因大氣污染成因復雜、涉及面廣、影響嚴重，地理學、公共管理學和經濟學等學科都進行了廣泛關注。

1.空氣流域是協同治理的地理學基礎。從某地污染源排向大氣的污染物，在一定的時間內并不會在全球混合，一般先污染與其相鄰的大氣質量，從而形成了空氣流域。[1]空氣流域的邊界往往與行政邊界不一致，這就決定了從單個城市出發來治理大氣污染的辦法，是難以適應區域性、交叉性大氣環境污染控制和環境管理的需要，[2]因而需要從整個空氣流域的尺度進行協同治理。從地理環境看，京津冀西側是太行山，北側是燕山，東鄰渤海。這個“弧狀山脈”對北方冷空氣活動起到了阻擋和削弱作用，客觀上形成氣流滯留區，從而方便了霾和霧的形成。當京津冀區域的各種人類活動造成一定量的污染排放時，再加上碰到有利于霧和霾形成的靜穩天氣，就導致該區域出現霧霾天氣。

2.公共品是協同治理的公共管理學基礎。大氣資源具有區域公共品的特性，即消費上的非競爭性和非排他性，同一空氣流域的所有行政單元都可消費。對于區域公共品如果不從區域全局出發，只考慮單個城市的利益，則大氣治理的效果會打折扣，最終影響整個空氣流域的利益實現，因而需要協同治理。

3.集體行動是協同治理的經濟學基礎。京津冀三地優良空氣的外部性為各地“搭便車”提供了可能。三地政府過去在“一畝三分地”的地方保護主義的驅使下，各地在決定是否參加協同治理霧霾的集體行動前都會權衡收益，然后再決定是否參加集體行動或參加時投入多少成本。只有通過集體行動，才能解決“搭便車”問題。也就是說，在各自為政的治理大氣污染條件下，三地各自的最優策略組成，并不是整個空氣流域的帕累托最優；要實現區域空氣質量的徹底治理，必須設立協同治理的機制。

（二）熱點演變

政策工具是政府治理霧霾的手段和途徑，是政策目標與結果之間的橋梁。國內已有學者對京津冀霧霾的起因、治理霧霾的政策工具以及政策工具的效果等進行了研究。這些研究提高了政府在協同治理霧霾時的認識水平。但在大數據時代，學科領域的復雜性已成為研究學科熱點以及前沿的難點[3]，打造合理、有效的政策工具的難度也越來越大。由于治理的復雜性，京津冀選擇治理霧霾的政策工具在已有“點”上成果的基礎上，從“面”上進行綜合掌握，從而提供更豐富的知識儲備。

知識圖譜分析工具之一的CiteSpace適用于多元、分時、動態的復雜網絡分析[4]，本文在研究協同治理京津冀霧霾政策工具的整體進展時，采用了此工具。具體來說，以CiteSpace為工具，對CNKI中的檢索格式為“主題=空氣質量or主題=霧霾or主題=大氣污染and主題=京津冀”進行檢索，共獲取1 392篇文獻。圖1是與協同政策工具相關聯的關鍵詞時區圖（N=223，E=709，Density=0.028 6，標簽顯示的是頻率超過31次的關鍵詞，圓圈越大頻率越高），我們據此了解不同時期與政策工具相關聯的研究熱點演變。

從圖1可見，與協同政策工具相關聯的學術研究熱點基本分為兩個階段。第一階段是協同治理霧霾政策工具的原因剖析階段（2008—2012年），研究熱點集中在分析造成污染的原因。2008年召開的奧運會使得如何改善京津冀大氣質量得到空前關注，對細顆粒物、PM2.5、大氣污染的成因進行了集中研究。第二階段是與推動聯防聯控政策工具相關聯的研究階段（2012—2016年），面對重污染天氣不斷加劇的現實，2012年國家出臺了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，研究熱點便集中在如何通過京津冀一體化、聯防聯控、節能減排和調整能源結構等政策工具共同改善區域空氣質量。

圖1 京津冀治理霧霾熱點演變的時區圖

總體上看，出臺協同治理京津冀霧霾政策工具的過程，就是典型的政府決策和學術研究互動的過程：舉辦成功的奧運會需要良好的空氣質量，這促使政府出臺相關政策工具來治理大氣污染，由此帶動了學術界的各種研究；學術界的新成果又拓寬了政府決策的視野，使政府在制定協同治理的政策工具時有了更多的選擇。

隨著治理效果的顯現，現有政策工具的邊際治理效果將會下降。據中國人民大學首都發展與戰略研究院舉辦的京津冀霧霾治理政策評估報告發布會暨霧霾治理政策討論會的觀點，在京津冀霧霾減少的貢獻源上，“天幫忙”的氣象條件變化起了很大的作用，“人努力”的政策效果尚不顯著。如果治理霧霾的政策工具不能體系化，京津冀的大部分區域很難實現“大氣國十條”要求的濃度目標。由此可知，今后京津冀協同治理霧霾的政策工具要取得顯著效果，就必須要在學術研究上取得突破性進展。

三、協同治理霧霾的政策工具

目前，京津冀霧霾的形成機制還有許多未知。但人為作用是重要的影響因素，已形成基本共識。制定控制人為高污染排放的政策工具勢在必行。

（一）政策工具

Enrlich et al.（1972）提出了人為作用影響環境變化的IPAT模型。[5]將該式應用到霧霾治理方面，可據此設計出治理霧霾的概念模型：

（1）式在改變一個因素而其他不變時，存在對空氣質量指數等比例影響的先天不足。Dietz et al.（1997）的思想可解決該問題，即將IPAT模型進行隨機化。[6]隨機化后的模型稱為STIRPAT模型：

（3）式中，AQI是空氣質量指數，P是人口數量，A是人均GDP，T是單位GDP的空氣質量指數，c為擬合模型的常數項，u為隨機誤差項。

在影響空氣質量指數的各因素中，如果以人口、人均GDP和單位GDP的空氣質量指數分別作為反映社會、經濟和技術政策工具的主要代理變量，則（3）式體現了在治理霧霾的過程中，以“經濟-社會-技術”三位一體為政策工具的治霾思路。

（二）工具分類

在政策工具選擇時，不搞一刀切，對不同特征的霧霾采取分類施策是促進政府在治理霧霾中發揮更好作用的主要途徑。從事件發生的概率看，在“經濟-社會-技術”的政策工具中，整體效果和具體工具的顯著性有可能不同，因而可以通過顯著性檢驗來對政策工具進行分類。一般來看，顯著性檢驗中的P值越小，表明結果越顯著，也就是屬性越明確，越有助于我們分類。

由于統計假設檢驗的科學方法建立在一個脆弱的基礎之上（Siegfried，2010），美國統計協會（ASA）發表了修正的6條原則。其中在第五條中指出：統計上的顯著性檢驗并不等同于經濟上的顯著性，較大的P值并不必然意味著缺乏重要性甚至是缺乏影響。[7]這就啟示我們，在選擇政策工具時，傳統上忽視較大P值的作法有可能是不妥當的，需要根據研究問題本身的機理進行綜合判斷。也就是說，將顯著性檢驗從主宰地位放在與其他依據平等的地位，有可能更有助于揭示典型事實后面的邏輯關系。

在這種認識背景下，本文在對政策屬性的判斷時，我們將顯著性檢驗與已有對公共品政策工具的分類進行統籌考慮。加拿大公共政策學者霍萊特和拉姆什的分類具有代表性，他們根據政府介入治理的程度把政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具。[8]將“經濟-社會-技術”政策工具中的各種顯著性檢驗結果，與霍萊特和拉姆什的分類進行統籌考慮，可得到表1。

表1 “經濟-社會-技術”政策工具的分類

根據顯著性檢驗的結果，將霍萊特和拉姆什的三種分類，進一步細分為8種分類，其中強制性工具細分為2種，混合性工具細分為4種，自愿性工具細分為2種。表1表明：政府要較少使用單純的強制性和自愿性工具，應更多使用混合性工具，全部政策工具呈正態分布特征。

（三）實證分析

直接反映霧霾天氣的AQI指數缺乏相對較長的時間序列，需要選取代理變量。污染氣體和溫室氣體大多是孿生兄弟[9]，碳排放使大氣污染更加嚴重，減少碳排放可相應減排大氣污染物。另外，現有的相關研究大都選擇碳排放作為霧霾污染的代理變量[10]，因此可以用碳排放量作為反映霧霾水平的代理變量。

對京津冀三地的數據進行平穩性檢驗和共線性診斷后，采用嶺回歸方法，可以得到“經濟－社會－技術”政策工具中各工具的屬性。[11]具體來看，在政策工具中，經濟和社會是強制性正向工具，技術是強制性負向工具。總體來看，在經濟、社會和技術政策工具的共振作用下，京津冀地區的霧霾有了好轉，2016年區域PM2.5平均濃度比2013年下降了33%。但與目標相比，現有的減排措施難以實現目標，尤其是北京的減排難度較大。[12]因此，為了實現目標，京津冀三地下一階段需要在“經濟-社會-技術”政策工具中，進一步選擇強制性政策工具。

四、協同治理霧霾的政策工具選擇

如前所述，政府出臺了一系列治理霧霾的政策，但效果尚不明顯，基于“經濟-社會-技術”的分析框架，京津冀現有治理霧霾的政策工具缺乏目標性、精準性和持久性。從目標性來看，各項政策工具有時不是從治理霧霾的最終目標出發來推動工作，而是將推動實現目標的條件當作目標本身來制定相應辦法，許多地方只要財政治理霧霾的資金不到位或晚到位，就出現其他治理工具的“等一等”“緩一緩”現象。從精準性來看，霧霾的產生是霧霾結構、地理位置、天氣狀況、季節特點和人為因素共同的作用，不同季節有不同的霧霾結構，如臭氧在夏季比冬季更易超標；在同樣天氣狀況下，石家莊和邯鄲的霧霾比其他地方更嚴重，這都需要從整體上系統考慮，現有政策工具常常不加區分進行運用。從持久性來看，在霧霾嚴重時，對企業采取關停的工具比能力建設的工具更多，當企業完成的經濟成本過高時，就采用偷工減料的辦法來應付，沒有形成良性循環。為了解決這些問題，建議推動“經濟-社會-技術”政策工具的綜合應用。

（一）經濟政策工具

京津冀地區處于工業化中后期階段，在這一階段要建立有競爭力的世界級城市群，還需比其他世界級城市群的經濟增長速度要高，并且國際經驗也支持“減排未必導致經濟大幅減速”的觀點[13]。因此，重點要放在通過提高經濟發展質量來降低大氣污染。

1.全域調整產業結構。從一般規律看，第二產業單位產出導致的空氣污染較其他產業都多，因此，要降低二產所占比重以及大力發展服務業。具體到各產業內部，在工業領域，對于京津冀三地屬于污染嚴重的產業，應抓住去產能的機會，在國家支持下發展清潔的戰略性新興產業。在服務業領域，三地要借助成立雄安新區的機會，戰略性地對現代服務業，尤其是高端生產性服務業進行協同發展。在農業領域，推進河北省環京津的27個縣市加快建成環首都現代農業圈，推動綠色低碳農業的持續發展。

2.共同加強市場建設。在較多的治理大氣污染的政策工具中，市場機制能夠通過激勵企業來實現控制污染物排放的預定目標。建立京津冀統一的二氧化硫、氮氧化物等主要大氣污染物排污權交易市場，由京津冀環保部門根據主要大氣污染物總量控制計劃，依照國家規定的條件和程序，對主要排污單位確定可供排放的具體額度，超額排放的額度需要從市場上購買，剩余的在市場上賣出。

3.統籌使用經濟杠桿。經濟杠桿就是利用價格、稅收、信貸、罰款等措施調節和控制治理霧霾的力度。提高煤炭資源稅的稅率，在國家規定的2%～10%確定新稅率。大幅提高對清潔能源的補貼和大力發展綠色信貸，促使銀行金融機構認真落實綠色信貸指引，鼓勵保險公司開發新能源汽車和綠色建筑等保險產品。在主要城市實行汽車拍照拍賣制度或收取擁堵費，引導駕駛者充分考慮開車成本。

4.建立區域補貼機制。北京、天津通過脫硫脫硝等方式治理霧霾的邊際收益已較低，整個區域要達到同樣的減排效果，其付出的成本較高。將目前短期、個別城市間的補貼，改為京津向河北建立長效跨區域的補貼機制，能夠提高整個區域治理霧霾資金的效率。

（二）社會政策工具

在京津冀整個空氣流域，按照“法治化、網格化、全民化”的治理理念，堅持標本兼治、綜合施策的工作思路，全力推進政府、企業和城鄉居民等利益相關者做出更大貢獻。

1.法治化的思路。遵循新修訂的《環境保護法》的宗旨，三地形成立法一體化的理念，將三地各自原有或其他國家（區域）治理霧霾有成效的經驗和法規，通過統一調研，形成適用于跨行政區的地方共同法規。對于統一的法規，三地采取各自執法、聯合執法和交叉執法的多樣化執法形式。

2.網格化的管理。在治理霧霾黨政同責的體制下，建立橫向到邊、縱向到底的網格化常態化管理方式。將污染源在線監測從工業污染源向工地揚塵、機動車尾氣、餐飲污染源頭延伸。對汽車的限行限號，根據空間關聯性進行統一部署。對在線監測從設備采購到數據分析，三地的職能部門都要全程共同參與、交叉參與。

3.全民化的推進。將治理霧霾的負面清單制成公示牌、明白紙、明白冊等，并設立監督電話、意見箱等，面向群眾接受監督。在學校、社區等評選“治理霧霾標兵”，提倡家庭節約用電、用氣，鼓勵低碳出行，提高公眾參與度。建立利益相關者的對話平臺，提高治理霧霾的效率。

（三）技術政策工具

加強治理霧霾技術的研究、開發和應用，是徹底治理大氣污染的重要保障。京津冀應從科研合作機制、共建大數據分析平臺和統一技術標準體系等領域取得突破。

1.建立跨學科、跨行業、跨部門的科研合作和應用機制。加大對本地區大氣污染成因溯源、傳輸轉化、來源解析等的基礎性科學研究，掌握霧霾的成因規律，提高治理霧霾的科學性和針對性。對京津冀霧霾排放狀況進行評估分析，建立重點排放源清單，確定優先治理項目。對已取得國家專利的如“大規模霧霾消除裝置”技術在區域內進行率先應用實驗。

2.構建源分析—決策—實施—評估—優化的大數據分析平臺。在京津冀三地霧霾來源解析、空氣質量模型和排放清單等已基本建立科學方法體系后，進一步研究精準化、實時化的重點霧霾監測和預警平臺；在科學源分析的基礎上，根據霧霾的危害程度以及對經濟和社會的影響程度，共同制定尊重科學規律的決策措施。

3.技術標準體系聯動調整。加快修訂京津冀三地產品生產過程和終端產品的能耗標準，確保轉移到河北企業的能耗標準至少比北京要不低，根據三地治理霧霾的階段性目標，動態調整并不斷提高產品的資源環境準入門檻，做好計量檢測、應用評價、對標提升等工作，加快實施能效和環保的“領跑者”制度。

霧霾的形成是一個累積過程，解釋其真正的形成機理需要一個過程。1943年洛杉磯光化學煙霧事件，政府決策者起初認定是油田和煉油廠造成了污染，但關閉后煙霧仍然大量存在。直到1952年，科學家斯米特才發現真正的排放源是汽車尾氣排放。即便發現了源頭，此后的1955年和1970年又發生了兩次嚴重污染。因此，對執行治理霧霾的強制性政策工具要有足夠的定力。

（感謝河北經貿大學京津冀一體化發展協同創新中心和河北經貿大學河北省經濟社會發展地理信息大數據平臺在研究過程中提供的便利。）

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［13］馬駿，李治國.PM2.5減排的經濟政策［M］.北京：中國經濟出版社，2014.

責任編輯：王冬年

"Economy-Society-Technology"Policy Instruments Selection on Coordinately Governing Fog and Haze in Beijing-Tianjin-Hebei Region

Chen Yongguo1，Dong Baoming2，Liu Tianen3
（1.Institute of Economic Research，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China;2.School of Business Administration，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China;3.Collaborative Innovation Center for Beijing-Tianjin-Hebei Integrated Development，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China）

Fog and haze have become a constraint on the development of Beijing-Tianjin-Hebei region.The government and academia have formed a positive interaction.To improve the effect of policy implementations，we need to make breakthroughs in academic research.The STIRPAT model on human impact on environmental change is applied to coordinately govern fog and haze in Beijing-Tianjin-Hebei region.This paper established the"economy-society-technology"policy instruments.According to the test of significance of the equation and the parameter， it is divided into mandatory instruments， mixed instruments and voluntary instruments.The empirical results indicate that economy，society and technology have significant impacts on the fog and haze in Beijing-Tianjin-Hebei region.Economic instruments should focus on improving the quality of economic development.The focusofsocialinstrumentsare to promote greatercontributionsto stakeholderssuch as governments，businesses and residents.The technical instruments should make breakthroughs from the cooperation mechanism，the construction of the big data platform and the unified technical standard system.

coordinately govern，fog and haze，economy-society-technology，policy instruments，Beijing-Tianjin-Hebei

F127；X22

A

1003-3890（2017）05-0017-05

2017-07-20

河北省社科規劃基金項目（HB17YJ068）；河北省高等學校科學研究計劃項目（SD161056）；邢臺市科技計劃項目（201622038）

陳永國（1972-），男，甘肅定西人，河北經貿大學經濟研究所研究員，研究方向為區域綠色低碳發展；董葆茗（1973-），河北張家口人，河北經貿大學工商管理學院副教授，博士，研究方向為區域經濟；柳天恩（1981-），河南南陽人，河北經貿大學京津冀一體化發展協同創新中心副教授，博士，研究方向為區域經濟。