供給側(cè)視域下公共投資體制的歷史嬗變與優(yōu)化路徑

吳 泓

（1．福建師范大學 經(jīng)濟學院，福建 福州 350108；2.福建華興匯源財富管理有限公司，福建 福州 350003）

供給側(cè)視域下公共投資體制的歷史嬗變與優(yōu)化路徑

吳 泓1，2

（1．福建師范大學 經(jīng)濟學院，福建 福州 350108；2.福建華興匯源財富管理有限公司，福建 福州 350003）

從供給端推動公共投資的市場化發(fā)展，才能滿足大眾日趨提高的多元化需求。為此，公共投資體制的改革必須堅持民生導向的原則，使公共產(chǎn)品的供給與人民的需求及時匹配；國家應重點投資布局最具正外部性、關系國計民生的公共投資；加強公共投資項目管理，對不同類型項目采取分類管理的模式，建立一套科學合理的績效評價體系；完善公共投資體制的配套制度建設，理順不同供給主體之間的協(xié)調(diào)關系，最大程度發(fā)揮公共投資機制的作用。

公共投資；供給側(cè)；歷史嬗變；路徑

一、引言

公共投資作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，是聯(lián)結(jié)供給側(cè)和需求側(cè)的重要紐帶，對促進一個國家潛在的經(jīng)濟增長起著不可忽視的重要作用。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的十三五規(guī)劃綱要明確指出政府要加大對公共產(chǎn)品和服務的投資力度，啟動有利于供給結(jié)構(gòu)升級的重大工程投資，充分發(fā)揮投資的杠桿作用[1]。公共投資是國有資本投資的核心組成部分，優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給端管理對提高國有資本投資效率、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有深遠意義。新中國成立以來，我國公共產(chǎn)品和服務體系逐步健全，但依然存在基礎供給不足、重大安全事故頻發(fā)等問題。本文在回顧相關文獻的基礎上，通過對公共投資體制歷史嬗變的分析，探討我國公共投資體制改革的優(yōu)化路徑。

二、文獻綜述和概念界定

（一）相關文獻綜述

公共投資與國民經(jīng)濟發(fā)展密切相關，為建立起與經(jīng)濟體制相適應的公共投資運行體制，國內(nèi)外學者做了大量的研究。西方經(jīng)濟學家對公共投資體制的研究涉及到不同主張的經(jīng)濟學流派，取得了較大的進展，但仍存在許多問題與不足，用馬克思主義的觀點能夠客觀辨析西方經(jīng)濟學關于公共投資體制的相關理論。馬克思認為政府職能部門通過公共投資體制為企業(yè)營造良好的外部環(huán)境，發(fā)展中國家應當優(yōu)先發(fā)展公共投資，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造完備的基礎條件[2]。我國對公共投資體制問題的研究主要集中在公共投資制度變遷、公共投資的結(jié)構(gòu)、公共投資體制的效應等方面，對完善我國的公共投資體制具有重要的理論及實踐意義。

我國公共投資體制的變遷是根據(jù)國民經(jīng)濟的發(fā)展要求，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而變化，由行政干預為主發(fā)展到市場調(diào)節(jié)為主。殷強（2007）認為我國公共投資的制度變遷過程是由政府主導的高度集中的投資體制，逐漸轉(zhuǎn)向公共投資管理體制的過程[3]。關于公共投資結(jié)構(gòu)的定義，學術界目前還沒有統(tǒng)一的標準，劉洋（2009）認為[4]公共投資結(jié)構(gòu)的定義被歸納為以下幾個觀點。第一，根據(jù)公共資本的區(qū)域配比可劃分為城市公共投資、農(nóng)村公共投資等。第二，根據(jù)部門結(jié)構(gòu)可歸類為重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)等。第三，根據(jù)在生產(chǎn)要素的集散程度，區(qū)分為生產(chǎn)性公共投資和非生產(chǎn)性公共投資。第四，根據(jù)政府間財政關系分為中央政府和地方政府的公共投資。當前學術研究集中在公共投資體制對經(jīng)濟增長效應方面，而對民生效應、供給效應、科研投資產(chǎn)出效應等研究相對較少。王威（2007）通過實證發(fā)現(xiàn)公共投資各個結(jié)構(gòu)變量都對國民經(jīng)濟具有積極影響[5]。政府根據(jù)國民經(jīng)濟的需要對公共投資進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的同時推動經(jīng)濟增長。王紅娜（2014）指出我國絕大部分的公共投資用于基礎設施的建設，對教育、醫(yī)療等社會福利性質(zhì)的投資相對較少，使得我國民生福利水平偏低[6]。余斌（2015）認為西方的計量經(jīng)濟學對公共投資的績效分析具有局限性，僅僅根據(jù)理論模型拒絕投資公共產(chǎn)品或退出財務數(shù)據(jù)表現(xiàn)不佳的公共投資損害國民經(jīng)濟的發(fā)展，國企的私有化改革必然造成大量國有資本流失[7]。

（二）概念范疇界定

關于公共投資的定義形成了不同的經(jīng)濟學流派。丁肇勇（2004）[8]將公共投資分為廣義和狹義兩個概念，廣義的公共投資指政府或非政府組織對公共基礎設施及服務行業(yè)的所有投資，包括物質(zhì)性和非物質(zhì)性的投資，狹義的公共投資僅指政府的物質(zhì)性公共投資。于長革（2006）認為公共投資主要包括[9]：（1）能源及燃料的支出；（2）農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)的支出；（3）采掘和礦產(chǎn)資源、制造業(yè)與建筑的支出；（4）交通與通訊設施的支出；（5）住房及社區(qū)環(huán)境的支出；（6）其他服務支出。本文采用狹義的公共投資概念，即是指為提供公共產(chǎn)品而進行的投資活動，主要包括教育、醫(yī)療、科技、環(huán)保等行業(yè)的基礎設施的投資。

三、我國公共投資體制的歷史嬗變

我國公共投資體制自新中國成立主要經(jīng)歷了四個階段，分別是高度集中的計劃管理階段、政府主導型的公共投資體制裂變徘徊階段、市場調(diào)節(jié)的公共投資體制逐步形成階段和公共投資全面優(yōu)化管理階段。

（一）高度集中的計劃管理階段（1949—1958年）

1949年新中國建立后，我國采取向蘇聯(lián)學習經(jīng)濟建設的方針，建立起社會主義的計劃經(jīng)濟，實行由政府主導的公共投資管理體制[10]。建國初期國家免費地平均供給公共產(chǎn)品和服務，由于國家是公共產(chǎn)品供給的唯一主體，效率低下導致總體供給質(zhì)量不高、供給水平不足。

在1949年至1952年的國民經(jīng)濟恢復期，國家對公共投資實行集中的計劃管理，初步形成高度集中的公共投資體制[11]。這一體制適應當時的公共事業(yè)狀況，大大改善了建國初期的公共事業(yè)面貌。在1953—1957年的“一五計劃”時期，政府建立了集中統(tǒng)一的公共投資建設的管理制度，中國的公共投資體制呈現(xiàn)高度集中統(tǒng)一的局面。在“一五計劃”時期，投資公共項目的建設資金由財政統(tǒng)一無償撥付，基礎設施和施工由國家統(tǒng)一安排。在國民經(jīng)濟落后的情況下，高度統(tǒng)一集權的公共投資體制有利于集中財力改變國民經(jīng)濟的物質(zhì)基礎和薄弱的產(chǎn)業(yè)格局。

（二）政府主導型體制的裂變徘徊階段（1958—1978年）

高度集中的計劃管理階段的公共投資體制不能充分發(fā)揮地區(qū)和基層部門的積極性，在當時全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的情況下，嚴重阻礙了各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。因此，在1958年開始的三年大躍進時期，國家做出對投資體制進行行政性分權的決定，主要是將原先以中央集中管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤焦芾頌橹鳎數(shù)赜嘘P部門單位可以在國家核準的范圍根據(jù)實際情況制定與調(diào)整公共投資計劃[12]。1958年國家出臺文件《關于改進基本建設財務管理制度的幾項規(guī)定》，主要內(nèi)容是各有關建設部門和單位在國家核定的基本建設投資預算內(nèi)自行安排使用資金，按照實際需要安排基礎設施的投資。在三年的大躍進時期，中央對地方的投資管理權失去了控制，導致了投資規(guī)模過度擴張，造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào)及廣大人民生活困難的嚴重問題。

為改變經(jīng)濟無序發(fā)展的局面，在國民經(jīng)濟調(diào)整時期（1961—1965年）國家重新恢復了高度集中的公共投資體制。運用強制性的行政手段來實現(xiàn)對投資體制的調(diào)整，使這一時期投資體制呈現(xiàn)的高度集中的弊端與“一五計劃”時期相較有過之而無不及。

在十年文化大革命時期，高度集中的政府主導的公共投資體制自上而下全面崩塌，投資管理權限被迫下放到地方，而地方卻沒有建立相應的管控制度，導致社會經(jīng)濟瀕臨崩潰的邊緣。文革十年公共投資的管理處于無政府主義的混亂狀態(tài)，直到1976年10月“四人幫”垮臺，我國的投資管理體制才開始全面重建。在1977—1978年撥亂反正時期，為結(jié)束國民經(jīng)濟混亂的局面，我國在投資領域開展嚴格的整頓工作，但由于政策方針不得當，導致投資結(jié)構(gòu)失衡，同時也使國民經(jīng)濟再次陷入低潮。

計劃經(jīng)濟體制在建國初期保證了較為充足的公共產(chǎn)品供給，但出現(xiàn)政府越位管理和政府公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)化短缺的現(xiàn)象，不利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[13]。根據(jù)歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理結(jié)果顯示（表1），1958—1978年具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的財政支出呈現(xiàn)明顯上升的趨勢，根據(jù)相關數(shù)據(jù)分析，這一時期我國的基礎設施投資比重不斷下降，科教文衛(wèi)的投入比重仍處于偏低的水平，公共服務和產(chǎn)品的供給仍然不足甚至缺失。

（三）市場調(diào)節(jié)的公共投資機制逐步形成階段（1978—2004年）

在1979—1984年，我國公共投資的主要任務就是重建遭到破壞的公共投資體制，首先是對教育、醫(yī)療、社會保障等公共領域進行體制改革，標志著我國進入全面恢復公共投資體制的階段。這一時期，國家有選擇地下放一部分投資權限，在傳統(tǒng)的計劃體制中引進了市場機制。1979年，國家改變了財政無償撥款的計劃經(jīng)濟模式，在基礎設施領域試點的“撥改貸”拓寬了資金來源的渠道[14]。1984年，我國的投資體制改革涉水引入市場機制，推進分權化改革進程，實行中央和省級管理項目投資建設，針對計劃管理的弊端下放了固定資產(chǎn)投資項目的審批權限，擴大了地方政府的投資決策權。

表1 我國歷年各項目占財政總支出比重

在1985—1991年，政府主導的計劃經(jīng)濟體制進一步裂變，我國的公共投資體制改革繼續(xù)深化，國家進一步下放審批權限，減少指令性計劃，增加指導性計劃。1988年國家出臺文件《關于投資體制的近期改革方案》，提出將一般性質(zhì)的建設投資交回市場，國家只負責調(diào)節(jié)重大長期的建設投資。1991年國務院發(fā)布《中華人民共和國固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》，表明政府倡導用市場經(jīng)濟手段來引導社會投資。

20世紀90年代伴隨國有企業(yè)變革歷程，公共產(chǎn)品和服務的供給主體逐漸多元化，公共投資體制改革開始進入市場化運作階段。1993年國家在改進投資體制方面作出重大改變，中央和地方政府負責投資建設公益性項目，企業(yè)投資建設競爭性項目。2003年十六屆三中全會進一步樹立了企業(yè)的投資主體地位，國家只審批關系整體布局的重大項目，主要通過政策引導規(guī)避低水平的重復建設。

國家執(zhí)行積極的財政政策后，公共投資規(guī)模逐年穩(wěn)步增長，公共資源的配置逐漸傾向社會公共服務。國家對科學、教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)的投資速度大于基礎設施的增幅，公共投資結(jié)構(gòu)正在改善。但由于制度依賴，我國公共投資結(jié)構(gòu)的失衡狀況仍然沒有得到改變，公共投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例卻逐年下降（見表2），從1982年的6.55%下降到2004年2.22%。公共物品的供給存在不足，體現(xiàn)在基礎設施遠低于世界水平、義務教育未能得到全面執(zhí)行，我國人民生活的基本需求未得到滿足。

表2 公共投資規(guī)模歷年變化 單位：億元

（四）公共投資全面優(yōu)化管理階段（2004年至今）

2004年國務院通過《國務院關于投資體制改革的決定》，標志著我國的投資體制改革取得突破性進展。文件明確界定政府投資的范圍，規(guī)定新型的投資體制應由政府控制的公共投資和其引導的民間投資組成，積極吸引社會資本參與公共基礎設施的項目建設，初步形成公共投資管理的理念。改革方案有利于削弱行政干預，大大降低企業(yè)投資決策的盲目性，進一步提高投資效率。

近十幾年來，國家高度重視民間資本投資公共服務領域，不斷放開民間投資的領域，政策支持力度越來越大。2010年國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導民間資本可進入實行市場化運作的醫(yī)療、教育和其他公共服務領域，增強公共產(chǎn)品供給能力。2015年國務院又出臺了《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，意見明確將PPP模式作為民間資本進入重點公共領域的主要路徑，支持民間資本發(fā)起創(chuàng)設投資于公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎設施等公共領域的私募股權基金。同時，國家各部委出臺了一系列相關支持政策文件，為民間資本投資公共領域奠定了有力的政策基礎。2016年中共中央正式公布實施《關于深化投融資體制改革的意見》，明確政府只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護等公共領域的項目。意見充分發(fā)揮政府投資的引導和放大效應，在公共服務領域采取多種形式擴大公共產(chǎn)品和服務供給，激發(fā)民間投資的潛力和活力來不斷提高公共投資的效益。

在國家政策的支持和引導下，我國公共投資取得了巨大的成就，民間資本已成為公共領域的重要投資力量，對促進國民經(jīng)濟快速發(fā)展、加快基礎設施建設發(fā)揮了巨大作用。從國家統(tǒng)計局查詢的數(shù)據(jù)看（表3、表4），截至2015年我國的基礎設施規(guī)模與十年前比增長4.5倍，公共領域的民間資本投資增長迅速，由2009年的0.12萬億元增加到2014年的2.66萬億元。近三年來，教育、衛(wèi)生、社會保障等公共領域的民間投資占比超過了30%。

表3 我國基礎設施投資規(guī)模變化 單位：萬億元

表4 國內(nèi)基礎設施公共領域投資的所有制成分 單位：萬億元

四、我國公共投資體制的路徑優(yōu)化研究

自建國以來，公共投資得到政府的高度重視，我國逐漸建立起較為完善的公共投資體制，公共產(chǎn)品的供給總量和質(zhì)量都得到了很大程度的提高。然而在我國公共投資的運行中，公共投資結(jié)構(gòu)分布不均衡，教育、衛(wèi)生及社會保障等改善民生方面的投入偏低，公共基礎設施供應仍存在不足，存在嚴重浪費資源的現(xiàn)象，公共投資效率長期處于低水平。因此，結(jié)合目前公共投資情況，我國應當在改善民生的基礎上不斷優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)，才能夠高效地供給人們需要的多元化公共服務。以下通過供給側(cè)視角，分別從民生導向、投資結(jié)構(gòu)、項目管理、機制保障四個方面闡述公共投資體制的改革路徑。

首先，公共投資的主要目的是解決市場失靈、建立完善的社會公共服務體系，因此這就要求公共投資必須堅持民生導向的原則。保障和改善民生是我國社會主義發(fā)展的根本目的，完善發(fā)展我國公共投資體制，需要明確我國公共投資應以民生導向、不斷拓寬民意渠道，使百姓的真實公共服務需要得到及時反映，公共產(chǎn)品與服務與人們的需求相匹配。因此，必須要廣泛聽取群眾各方面的建議，實現(xiàn)公共投資決策的民主化。要合理配置公共投資的決策權，必須建立自下而上的決策方式，實現(xiàn)雙向互動的投資決策機制。為杜絕公共投資決策的暗箱操作，應當保證決策工作的透明與公開性，保證公民對公共投資決策的知情權，有效降低決策腐敗的概率。政府應適當降低對基礎設施的投資，加大對民生領域公共服務的投資力度，根據(jù)不同的民生領域制定有針對性的規(guī)劃。集中財力解決公共資源短缺、社會矛盾突出的領域，增加教育、醫(yī)療、保障性住房等方面的投資，有利于緩解社會矛盾、提高公共服務效率和資金使用效率。

其次，國家應基于“十三五”規(guī)劃綱要優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)，重點加大布局投資周期長、最具正外部性、關系國計民生的公共投資。一是公共投資政策應統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，制定符合全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級趨勢的產(chǎn)業(yè)政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。優(yōu)先擴大公共基礎設施的投資，確保推進“十三五”規(guī)劃的重大基礎設施建設項目，退出重復、過度投資的領域，加快現(xiàn)代基礎設施網(wǎng)絡的建設。改變政府部門對基礎設施的過度介入，允許民間資本進入壟斷行業(yè)。二是加強重大國計民生方面公共服務設施的投資，撬動私人資本來刺激經(jīng)濟增長。三是提高對國家自然科學基金、國家社會科學基金、技術創(chuàng)新工程等科技創(chuàng)新的投入。四是加大對綠色生態(tài)的公共投資，要加快生態(tài)環(huán)境保護和修復工程、推進農(nóng)林牧漁業(yè)向綠色循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

再次，國家要加強公共投資項目管理，對不同類型項目采取分類管理的模式。一是要完善公共投資項目的中介管理制度，提高項目中介的服務質(zhì)量。二是要增強投資風險意識，建立完善的項目風險防范和控制機制。三是加快公共投資預算制度的改革，強化公共投資預算的權威性，提高預算的科學性。四是要完善公共投資項目的投后評價制度，建立一套科學合理的績效評價體系。

最后，完善公共投資體制的配套制度建設，理順不同供給主體之間的協(xié)調(diào)關系，配合投資體制的改革，最大程度發(fā)揮公共投資機制的作用。第一，要進一步完善引導民間資本投資公共事業(yè)的配套實施細則，降低民間資本的投資門檻，放開民間資本進入公共品供給領域。進一步完善國有資產(chǎn)管理體制改革。第二，形成科學合理的決策機制，實現(xiàn)在多主體的供給體系中高效供給準公共品。第三，優(yōu)化國有資本布局，健全國有資本退出的流動機制。盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明確國企法人主體地位，規(guī)范國企在公共品供給中的市場化行為。第四，加強政府對公共品供給領域的管理，強化對提供公共品企業(yè)的規(guī)范化管理。第五，建立多元主體的市場競爭機制，提高公共產(chǎn)品和服務供給的效率。通過降低公共服務成本、提高公共服務質(zhì)量和優(yōu)化公共資源配置，改變政府在公共服務供給領域效率低下的局面。

五、結(jié)語

公共投資作為國民經(jīng)濟發(fā)展的先行資本，是政府調(diào)控經(jīng)濟的重要工具和國民經(jīng)濟得以健康發(fā)展的重要基礎。經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國公共投資體制形成了由國有資本和民間資本構(gòu)成的多元化投資體制，但仍嚴重依賴高度集中的投資體制路徑，降低了公共投資效率。推進公共投資體制的改革，要加強對供給側(cè)投資結(jié)構(gòu)的研究，從供給端推動公共投資體制的市場化發(fā)展，建立以民生導向、多元化主體合作制衡的公共供給體制。

［1］中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要［M］.北京：人民出版社，2016.

［2］馬克思.資本論（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1975.

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［4］劉洋.中國公共投資問題研究［D］.武漢：華中科技大學，2009.

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［6］王紅娜.中國政府公共投資的民生效應研究［D］.濟南：山東大學，2014.

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［12］陳晨.中國投資體制改革中的政府職能定位研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2011.

［13］葛揚.以公共供給為取向的計劃經(jīng)濟發(fā)展模式的歷史評價——基于新中國60年經(jīng)濟發(fā)展的整體視角［J］.經(jīng)濟縱橫，2009（7）：20-24

［14］殷強.中國公共投資效率研究［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2008.

責任編輯：張 然

Historical Evolution and Optimization Path of Public Investment System from the Perspective of Supply Side

Wu Hong1，2
（1.School of Economics，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350108，China；2.Fujian Huaxing Huiyuan Wealth Management Co.，Ltd.，F(xiàn)uzhou 350003，China）

Promoting the market development of public investment from the supply side can meet the public's ever-improving diversification needs.So the reform of public investment system must adhere to the principle of people's livelihood，the supply of public goods timely match the needs of the people.The government should focus on the public investment with positive externality that is related to people's livelihood，enhance public investment project management，adopt classified management modes towards different kinds of projects and set a scientific and reasonable performance evaluation system，improve the construction of supporting systems of the public investment system，straighten out the coordinative relationship between different suppliers and fully play to the role of public investment mechanism.

public investment，supply side，historical evolution，path

F121

A

1003-3890（2017）04-0058-05

2017-02-07

國家社科基金重點項目（14AGL007）；教育部人文社科項目（13YJA630007）；國家社科基金青年項目（13CGL024）

吳泓（1986-），女，福建福州人，福建師范大學經(jīng)濟學院博士研究生，福建華興匯源財富管理有限公司高級投資經(jīng)理，中級經(jīng)濟師，研究方向為國有資本投資體制改革。