淺析農村土地流轉現狀及發展對策

李宜蕓+石大千+郭嬌陽

【摘 要】隨著我國農村現代化進程加快，大量農民向城鎮轉移，農村土地流轉已成為推動城鄉統籌發展的關鍵。本文以陜西省渭南地區兩縣為例，揭示了目前該地區土地流轉的現狀及存在的問題，并在此基礎之上提出了一些粗淺建議和對策，以期不斷促進陜西省土地產權流轉制度的完善化和規范化。

【關鍵詞】土地流轉；影響因素；渭南地區

引言：

“土地產權流轉”是指土地承包經營權在主體之間的變更，如出租、轉包、轉讓。在家庭承包制的制度框架下，農地產權結構被分解為三種權利，其一是所有權；其二是承包權；其三是經營權（使用權）。因此，土地使用權流轉的涵義，就是擁有農地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。2016年暑期筆者所在的課題小組對陜西省渭南市的農村地區土地流轉情況進行了一次社會調查，本次調查范圍涉及大荔縣和蒲城縣的許莊鎮、朝邑鎮、城關鎮、馮村鎮、埝橋鎮等9個村鎮，共發放問卷250份，回收有效問卷231份，問卷有效率92%，本文主要針對土地經營承包權的流轉中存在的一些問題進行揭示和分析，并提出筆者個人淺顯的見解，因個人能力有限，如有不當，還望批評指正！

一、土地流轉調查分析

（一）土地流轉規模

隨著家庭主要勞動力的外流，農戶家庭對農業生產的勞動力投入減少，家庭非農收入增加，很多農戶對土地的經營興趣下降。當外出就業的農村勞動力在城市有穩定的收入，非農收入在家庭收入中占絕大比重時，對整個家庭而言，從事農業生產將不再具有優勢，直接導致外流的勞動力將會把自己承包的土地轉租出去。

（二）流轉人群及年齡分布

據表2統計分析結果，年齡是土地流轉影響因素之一，土地的流轉主要發生在青壯年勞力中。年齡稍大的老人們，外出打工的機會很少，兒孫不在身邊，為了晚年有一個生活保障，會從轉租入一些土地，種植一些糧食或是經濟作物來“自給自足”；50歲及以上的被調查者所占比例達到了61.47%，總體上呈現出“兩端低，中間高地”正態分布。，其，農村青壯年，甚至是中年勞動力更多的放棄了傳統的“種地養家”方式，進入附近的縣城或是城市中謀生、定居和發展，會將家里為數不多的土地流轉出去；

（三）土地流轉價格

土地流轉的價格是農戶最為關心的因素，農戶對流轉價格也是不夠了解，小組成員通過調查，市場主導下農戶間的流轉價格遠低于政府主導下的，差別能達到10倍之多。

地塊的流轉價格與其地理位置、農田設施、土地肥力等因素密切相關。據表3關于流轉價格的統計結果，該地區無論是租入還是租出土地，價格明顯偏低。并且轉出土地比轉入土地價格要稍高，由于城鄉二元結構的存在導致大量農村青壯年勞動力外出打工，人們普遍出去尋找收益更高的職業，會轉出大量土地，土地的需要更多是來源于農村中剩余的零散勞動力，市場上租入土地的價格勢必要下降。

（四）被調查者受教育程度

通過表4對被調查戶主的受教育程度統計分析，該因素在某些程度上也影響土地的流轉，隨著九年義務教育的普及，被調查者中小學及以上的文化程度水平已經達到98%以上，文化程度稍高的，能夠在城市找到一份相比農耕收入高的工作，于是會將自家的土地轉租出去；而文化程度較低的，其外出打工的獲取更高的收入的機會受到限制，更加傾向于從其他農戶手中租進來土地經營。

（五）流轉主導類型

據表5關于被調查者土地流轉類型的統計，調查的村鎮中，政府主導下的土地流轉目前在兩地不夠明顯，未成主導力量。大荔縣朝邑村平羅鄉的政府主導下土地流轉表現為：村支書以村委會名義牽頭聯系的某農產品公司來此建廠，該公司向全村農民征地，村中大部分農戶的土地全部流轉給該農業公司。而市場主導的土地流轉在調查樣本中占的比例達到46.32%，這種農戶與農戶之間私下聯系并達成土地流轉的行為，程序簡單且不用登記備案，是被調查地區土地主要的流轉方式。

二、淺談發現的問題

渭南地區大荔縣和蒲城縣的土地流轉近年來呈現出一個法制化、規范化的趨勢，流轉的面積也在逐步擴大，在一定程度上促進了農業產業結構的調整和農業現代化、產業化、規模化的經營。但是鑒于大多數農民觀念陳舊保守、思想意識落后，土地經營機制上存在著種種弊端，土地流轉的制度不規范等，造成了農用地流轉依然存在著一些不容忽視的問題。

（一）流轉規模效益不明顯，產量下降

土地流轉的目的之一是優化農村土地資源的合理配置，實現土地的適度規模經營。而被調查農村土地的規模效應下降趨勢明顯，筆者認為其原因一是土地流轉對象選擇不當，許多農戶農業生產技術缺乏，種植經驗不足，農業經營能力無法滿足持續經營的要求，土地被頻繁流轉，農業基礎設施得不到充分利用，良田發揮不出潛在的價值，最終造成農業生產效益下降。加之農戶間的流轉規模小，地塊較為分散，其土地流轉缺乏相關政府扶持下的農業合作社，龍頭企業和農業培育大戶的有力推動，無法實現外國式的機器規模化生產。二是土地經營缺乏方法。耕作方式、生產組織都沒有變化，仍然維系以農戶承包土地為主的傳統方式，依靠人力、蓄力的耕種，未能有效的向規模化、集約化生產方式轉變。

（二）保守思想根深蒂固，農戶流轉意識頗待提高

在被調查者中，不少農民受到傳統思想的限制，習慣于傳統模式的耕種，流轉意識低下。長期在外務工，寧愿土地被閑置荒廢，也不愿意將土地流轉出去。一方面祖祖輩輩這種面朝黃土背朝天的生活讓很多人認為土地是其生活的一個有力保障，產生了較強的依賴心理。另一方面較多大部分農戶沒有受過相應技能培訓學習，失去土地后，無法找到合適的工作，生活水平會受到較大影響，且流轉的機會成本較高，流轉意識不強。

（三）土地流轉程序操作不規范，管理不到位

對兩縣中各村的走訪調查發現，尚未建立起一套完善的流轉機制，流轉過程不規范，主要表現為“一無三不”；“一無”即沒有土地流轉的市場運作體系和相關服務平臺，土地需求方和出租房無法實現準確及時的聯系，流轉信息不暢通，導致流轉層次不高，渠道不暢，秩序不好。多數土地流轉沒有經過相關組織、機構和部門的批準，隨意性太強。關于“轉出土地需要得到誰的批準”，有18.4%的轉出土地行為需要得到村子批準，7.1%的需要得到小組批準，而高達74.5%的轉出土地行為是不需要任何批準的。“三不”指不約定，農戶之間的土地流轉，多數發生在同村或熟人之間，僅僅通過口頭上的協議，也未經村組織審查同意，土地流轉自發、無序、隨意、分散。二是不規范，即使簽訂了書面合同，其內容也過于簡單，權利義務不夠明晰，糧食補貼的歸屬劃分沒有準確具體的條款。關于“流轉是否有擔保”，約有55.3%的被調查者在流轉過程中沒有任何形式的擔保，流轉后期存在較大的風險。三是不備案，關于“土地流轉是否需要備案”，有40.71%的流轉沒有備案，42.14%的在村子備案，15%的流轉在鄉鎮備案。多數土地流轉沒有在相應的村里、鄉鎮或縣里備案，對以后造成監管和管理上的困難和麻煩。endprint

（四）流轉市場缺乏，流轉價格不合理

農村土地流轉市場缺乏，走訪調查的兩縣中缺乏相應的土地流轉中介，農戶對于土地的價格不了解，流轉價格偏低，嚴重影響了農戶流轉的積極性。不同主導類型下的價格差異較大，很大程度上和信息的不流通和農戶對于流轉價格的了解缺乏有關。通過前半部分對農戶土地流轉價格的統計分析，流轉價格在600元之下的累計百分比達到了79.29%。與其他被調查村子形成明顯差異的朝邑鎮平羅村，在政府主導下，農業公司支付的的流轉價格初始為840元/畝，而且會根據市場等因素而逐年上漲。截止調查時，流轉租金已經在1000元/畝以上。也無法提供及時的土地流轉服務和信息，土地流轉“靠介紹”，有地的農戶找不到種植者，而需求土地的人又找不到土地時有發生，很大程度制約了有效的土地流轉。

三、政策建議

（一）擴大流轉的信息渠道，調動流轉積極性

目前流轉的價格體制不夠完善，農民對于流轉的情況知之甚少，通過增加宣傳、立法、講座等方式為農民提供更多有關農地流轉的市場信息，增加農民對于價格、供需等了解，能夠使農地流轉過程中極大調動農民參與的積極性，最大程度保證農民的合法權益。

（二）設立失地農民福利保障專項基金

在走訪調查中，大部分的被調查者沒有擁有失地保護福利政策。失地農民中有一部分是老年人，殘疾人等幾乎沒有勞動能力的人群。農地流轉之后，這些人作為主要收入來源的農業收入消失，且受到學歷和能力的限制，失地農民很難找到合適的工作，只能靠低微的補貼和政府救濟生活。

基層政府應針對發生大規模農地流轉的鄉鎮，制定相應的政策和措施，保證失地農民的生活水平和福利水平。如設立失地農民福利保障的專項基金，讓失地農民也能維持之前的生活水平，也能在一定層次上促進土地規模化進程。

（三）合理監督和約束流轉農地的使用情況

一些小型的土地流轉，尤其是以私人流轉為主，其土地利用不盡合理。由于流轉、使用、管理上的不規范，致使其土地質量逐年下降。現階段，政府應努力“堅持最嚴格的土地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保土地總量不減少、用途不改變、質量有提高”。

（四）加強立法執法工作，繼續完善相關法律

我國目前對于農用地流轉已有相關規定，但這還不能與我國農村地區復雜的社會情況相適應。在調查過程中，我們發現很多農戶進行所謂的土地流轉并沒有得到相關部門的認可，都是私下對進行。雖然省時省力，但也有不小的隱患。一旦將來引起糾紛，搜集證據將是一個很大的問題。

因此，針對這些情況，應當繼續對相關法律進行完善，使法律條文詳細化。另外，對于農用地流轉中的執法問題也應加強。村干部應經常了解村內土地流轉的動態，對村民進行宣傳教育，認真執行流轉過程中的簽訂書面合同、備案登記等流程，規范土地流轉行為。

（五）加強相應的技能指導培訓

占較大比例的被調查者沒有參與過非農專業技能培訓，不具備相關職業資格證書，土地流轉后的就業創業方面形勢嚴峻，隨之而來的低收入將會進一步抑制其流轉的積極性，阻礙了土地的規模化利用。政府和村部門應多組織一些技術培訓，對農民就業創業方面給予必要的指導和扶持。

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