論我國高校自治與司法審查

湯自軍 張安成

[摘要]高校自治是其實現人才培養、科學研究、學術傳承等功能的內在要求，也是民主和法治的體現。高校自治在我國有明確的法律依據，國家機構和公民都應當尊重這項制度。高校的自治也應有其范圍和界限，若得不到有效的監督，可能出現權力濫用的現象，以致侵害到師生的合法權益。適當的引入司法審查制度來監督高校的行為，不僅有利于高校自治的健康運行，也有利于保障自治目的實現。

[關鍵詞]高校自治；司法審查；行政授權

[中圖分類號] G640[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2017）06-0038-04

高校不僅是培養人才的重要部門，也是保證國家科研與學術發展的重要機構。培養人才與發展學術離不開自由的學術環境，離不開以教學、研究為中心的管理方式，而高校自治為學術自由提供了土壤，為高校的管理提供了民主的制度保證。國家應當制定高校自治的相關法律，明確自治的權利范圍。

高校自治是指高校自主決定其教學、學術研究及管理活動，實現自我治理。高校自治有著豐富的內容：其一，高校具有獨立的人格和機構建制。高校自治的前提是其有獨立的人格，同時高校應具有獨立的財務、機構建制及人事任免權，簡單說就是其在法律上應具有獨立的法人資格，并有自我管理的機制。其二，高校擁有自主決定辦學與學術研究的權利。自主決定辦學及學術研究活動是高校自治的核心，高校自治能夠保證教師和學生自由地進行教學和學術研究活動。其三，高校自主地管理內部事務。高校應根據法律所賦予的權利組建完整的機構，自行管理內部事務，自主決定學術研究的方向與范圍，自主安排教學與科研任務，自主制定校紀、校規，對學生、教職工進行管理。

一、我國高校自治的現狀及存在的問題

我國《高等教育法》第十一條規定“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”；第三十五條規定“高等學校根據自身條件，自主開展科學研究、技術開發和社會服務”；第三十七條規定高校“自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備”。從以上可知，我國以法律的形式對高校自治進行了規范，為高校自治提供了法律依據，賦予了高校一定的自治權，也規定了高校的成立條件及機構建制。

我國在設置高校自治規范時也存在一些問題：第一，未能明確教師、學生的主體地位。在我國，高校自治主要強調高校是自治的主體，體現的是機構對外的獨立性，并未明確教師和學生的地位，難免出現管理行政化的趨勢。從高校內部管理來看，行政化使高校自然而然地把自己作為“準政府機構”來運作，學術權力的行政化與教職工職位包括學術職位的“官員化”成為高校內部運作的主要特征[1]。我國高校在目前的時代背景下，存在校長過度集中高校管理資源的現象，使得以教師、學生為主的學術力量未能充分發揮其作用。高校自治失衡使行政力量過多地干涉了學術研究，進而侵害了高校的學術自由，也使得高校的學術力量向行政力量聚集，從而弱化了學術力量，影響了高校自治目的實現。第二，部分自治權未明確，導致高校教職工與學生的部分權益得不到保障。雖然法律賦予了高校自治的權利，但因未明確具體的權利范圍及實施程序，很容易造成高校權力的濫用。在實踐中，高校管理者往往未能明晰自治權利與相對方權利的界限，而相關法律未能明確司法審查在高校自治中的具體程序及內容，也未明確教師、學生的教學、學術自由等權益受到侵害時所應享有的救濟制度。

二、高校司法審查的必要性

高校司法審查指的是法院以訴訟的形式對高校的自治行為進行監督，對高校自治相對方的權利進行司法救濟。高校自治是社會發展的結果，受到社會的普遍認可。然而任何制度都絕非完美無瑕的，應當在制度創立時預設自我糾正和外部監督機制。司法審查是最有力的高校自治監督手段之一。同時，部分高校的自治行為具有行政特性，屬于法律授權的行政行為。當行政相對人（教師、學生等）的合法權益受到侵害時，根據《行政訴訟法》第二條之規定，行政相對人有權提起行政訴訟，因此司法審查適用于高校自治也有法律依據。高校自治的目的在于確保辦學的自由性和開放性，高校應當掌握自主辦學的權利，這就要求司法機關在進行司法審查時，應當區分高校自治和相對方權利的界限，明確司法審查的范圍。

（一）司法審查是對高校自治進行監督的需要

高校對教職工和學生進行治理，表現出“權力”的普遍特征。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[2]我國高校自治的資源多集中在學校的行政方手中，教師和學生作為被管理方，處于弱勢地位。若任由高校的自治運行而未加監督，極有可能會出現高校侵害師生權利的現象。受教育是我國公民的基本權利和義務，這已經被憲法所確立。司法審查作為權利救濟的最后屏障，有最終裁判權，有著定分止爭的決定性作用，以司法機關的監督力量為后盾。當學生受教育權遭到侵害時，有權通過訴訟保護自己的基本權利，這也是對高校自治的一種有力監督。教師有權自主教學、發表學術成果，有公平的職稱晉升機會，這是教師的基本權益。若教師的這些權利受到高校侵害時，高校的內部機制不足以公平、有力地予以糾正，不能充分保護教師的權利。因此，應當看到司法審查在處理高校與教師、學生的糾紛中的終局性、公正性、有力性的一面。高校自治權也只有受到有力的監督，才能發揮應有的作用。

（二）司法審查高校的自治行為有法律依據

如同自然人在不同法律關系中的地位不同一樣，高校在不同法律關系中的地位也不一樣。在民事法律關系中，高校作為事業單位法人，有著與教師、學生平等的法律地位；高校在從事特定事務并行使特定管理職能時具有獨立公務法人的地位；高校的處罰權來自政府下放的部分管理權力，但與國家行政機關在職權范圍內行使的行政權不完全相同，為一種準行政權[3]。高校在履行部分管理行為時，其權力來源于國家機構通過法律形式的授權，屬于行政行為，高校此時具有行政授權組織的特性。如為學生頒發學位，原本屬于國家學位委員會的權力，而國家將該機構的權力授權給了有資格的高校。因此，高校在行使屬于國家機構授權的行為時，履行的是國家公權力，其行為具有行政特性。國家既賦予了高校部分公權力，就應當賦予其行政相對方相應的訴法救濟途徑。我國《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第十一條規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對具體行政行為不服提起的訴訟。”因此，對高校進行司法審查有充分的法律依據。

三、高校司法審查的范圍

高校的自治可以理解為高校的自我管理權利，其核心是保證高校自主進行學術研究、教學和自我管理。司法機關對高校的自治行為進行審查時，應當保證高校自治的機制不被過多干涉，確保高校自我管理的核心要義，所以司法機關在進行審查時應當明確審查的范圍和程序。

（一）司法機關就高校對學生處罰的審查

高校對學生的處罰主要有以下兩種情形：一是高校對違反紀律學生的處罰，因學生在校期間違反了校紀校規或者觸犯了法律，高校對其作處罰。二是高校對違反學術規定學生的處罰，因學生不符合高校規定的學業要求和標準，或考試成績未達合格標準，高校對學生作處罰。高校會根據自行制定的校紀校規對上述兩類學生處以以下四類處罰：（1）重修或補考。高校對于考試成績不及格或未完成學習任務的學生，作出重修課程或者補考的決定。（2）留級。高校對未達到大學課程學習要求的學生做出留級學習的處罰決定。（3）推遲或不予頒發學位證書、畢業證書。學生未完成學業任務或者未達到高校規定的學習任務，對其推遲或不予頒發學位證書、畢業證書。（4）警告、記過、留校察看和開除學籍。對違反校紀校規或觸犯行政法規、刑事的學生，根據其行為情形做出的警告、記過、留校查看或者取消學習資格的決定。高校自治并非沒有界限，對學生的處罰涉及到公民的受教育權、人身權等重大利益事項時，應劃定該部分事項屬于法律保護范圍，并通過司法審查對高校的該行為進行監督。法治精神要求在依法治教的進程中，既確認和保障教育機構的權力的實現，同時也對權力的行使給予必要的約束和限制，盡可能使權力在行使過程中對相對方合法權利的沖突限制在社會能夠接受的范圍內[4]。在進行司法審查時，既要保護學生的合法權益不受侵害，又要注重保護高校的自主辦學、教學及學術自由。高校所作處罰決定涉及學生受教育權等基本權利的，學生可以通過提起行政訴訟保護自己的權益。對于學生在學業、學術評價方面的問題，因為涉及到學術專業知識，所以法院的監督和審查應該是必要而適度的。教育主管部門可以設立學術爭議仲裁委員會或類似機構，與學生基本利益有關的學術評價行為可以先行經過學術爭議仲裁委員會處理，當事人不服仲裁時才向法院提起行政訴訟。

高校的自治權利應當被限制在高校自主進行科研、教學、辦學的范圍之內，而高校在進行管理過程中可能會侵害到相對方的權利，故應當受到司法監督。

（二）司法機關對高校管理職工行為的審查

高校自治包括對教師和在校職工進行管理，涉及到高校教職工的切身權益。若高校的管理權不受限制，將侵害教師職工的權益，故應當將其納入司法審查范圍。高校自治繞不開對高校教師職稱評定、教學及其言論自由的保護等事項。高校的學術研究主要由教師承擔，但高校的人事任免、職稱評定等重要資源又掌握在高校的領導機構，使高校教師處于弱勢地位。若教師的利益被濫用的自治權侵害而得不到社會的重視及司法機構的有力監督，勢必使教師學術創造的空間越來越小，創造的自由失去保障，創造的熱情消耗殆盡，傷害的不僅是教師、高校，也將影響到國家的科技發展和社會進步。因此，在高校對教職工進行管理時，應當有司法審查進行監督。這種司法監督不僅局限于行政訴訟，還應包含民事訴訟甚至是刑事訴訟，并根據不同法律關系中高校的地位，選擇不同訴訟形式。應當明確，高校在進行職稱評定時實際行使的是公權力，因為評定大學教師的職稱屬于國家權力，但法律將該部分權力授權給了高校，自然高校在行使該權力時就有可能發生侵害教師權利的現象，故應當賦予教師可提起行政訴訟以保護自己的權利。高校在勞務管理中屬于用人單位，與教職工存在勞動關系，教職工以通過民事訴訟，即勞動仲裁保護自身的權利。高校對教師教學和言論自由進行限制也應當受到監督，因為我國憲法保護公民的言論自由，高校教師作為公民同樣享有言論自由、學術研究的自由，高校在管理中應當充分尊重教師的這些權利。

（三）司法審查的界限

雖然司法審查是對高校自治的有力監督，但這種監督也有其局限性，并非所有的高校自治行為均可通過司法審查來進行監督。如高校管理未涉及到師生的基本權益，而是對師生的一般性管理行為，如有爭議則應當通過高校內部的維權機制來處理。高校需要建立起內部監督制度，如建立學生違紀處罰的復議機構，當學生因一般性違紀而受到不公正處罰時，可以通過復議機構進行維權。高校可以設立學術委員會，當學生或教師所發表的學術文章被高校認為是“抄襲”“剽竊”時，可以通過該機構保護自身權益。同時，還應明確相關的程序，使教師與學生的合法權益得到確實維護。實踐中，教師與學生的各項權利雖然在相關法律中都有明確規定，但卻不時地受到侵犯，得不到應有的保障，究其原因，除了一些高校管理者缺乏法制觀念之外，缺乏明確的正當程序規定也是重要原因之一。

高校自治是法治與民生理念的體現，強調高校應合理分配資源，通過自我治理實現教學、人才培養、學術研究的自主發展。同時，高校的自治權若得不到有力監督，將會侵害到師生的合法利益，也會使高校自治的參與者受到限制，從而無法發揮其應有的作用，無法實現自治的目的。司法審查并非對高校自治進行限制，而是促其更好地實現自治，保護師生的合法權益。

參考文獻：

[1]李成.對高校“去行政化”問題的思考——基于“契約不完全”代理的視角[J].教育發展研究，2011（5）：10.

[2]易虹.高校被訴引起的法律思考[J].中共南昌市委黨校學報，2003（1）：8.

[3]湛中樂，李鳳英.論高等學校之法律地位[M].北京：北京大學出版社，2003：12.

[4]王山.高校學生合法權益的程序保障研究[J].高等農業教育，2006（11）：42