國企改革背景下國有企業審計的現狀及面臨的挑戰

畢小卓

近些年來，從中央到地方掀起了一股國企改革的熱潮。國有企業審計是政府審計的重要組成部分。審計監督部門在對國有企業實施審計時，必須堅守國企改革的紅線、底線和方向，扎實做好國資國企審計工作，貫徹落實黨的三中全會《決定》中部署的工作。這對我國國家審計機關提出了一個很高的要求。

一、國有企業改革的功能定位

黨的十八屆三中全會曾指出，我國實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和社會主義市場經濟體制。具體地說，國有企業的功能定位有以下三個關鍵點：一是堅持國有企業的主導地位，多種所有制形式共同發展。我國是社會主義國家，國有經濟必須占社會的主導。二是堅持國有企業的政策工具屬性。國有企業應接受政府的支配和監管，反映政府的意識導向，成為引領社會發展方向的標桿，成為政府調控經濟和穩定社會的重要手段。三是堅持國有企業應向社會提供低廉高效的社會產品，彌補市場經濟的失靈，穩定市場經濟。而不是利用其壟斷地位肆意抬高商品價格，賺取高額利潤。總結起來，國有企業的定位如下：促進國有資本保值增值、增加財政收入、保持國有經濟主導地位等經濟功能，同時彌補市場失靈、促進政府宏觀調控、維護國家戰略和經濟安全等社會功能。

二、國有企業審計的發展現狀

隨著國有企業改革的步伐，國有企業審計的工作內容、工作思路也在發展。特別是自2001年以后，國有企業審計以財務收支審計為基礎，以企業經濟責任審計為中心，進入了穩定發展時期。具體情況如下：

（一）這些年的審計模式以國有企業領導人員經濟責任審計為主體，以國有資本經營預算審計、專項審計調查和企業財務收支審計為補充。嚴格上來講，企業的專項審計項目較少，即便有，也主要以國家重大決策部署的實施，及政策措施的貫徹落實情況，或針對經營中的高風險領域審計項目為主；國有資本經營預算審計是財政預算執行審計內容之一；國有企業財務收支審計，經常聯合經濟責任審計一起進行。一般不單獨開展財務收支審計。這就是目前的審計模式。這種以經濟責任審計為中心的審計模式已經不能滿足國企存在的多種情況，亟待改革。

（二）國有企業審計的工作思路漸漸清晰。在2009年，隨著經濟形勢的變化，審計署確定了新的國企審計思路：強化管理、推動改革、維護安全、促進發展 。該思路基于國家治理理論和“免疫系統”理論做出，主要側重于以下幾個方面：1.注重找出阻礙企業發展的各種體制性機制性問題，2.注重查找企業內以權謀私、貪污受賄、失職瀆職、內幕交易等嚴重違法違紀問題，3.側重對企業中存在的威脅國有資產安全及國家財政、金融、信息等方面安全問題進行調查。國有企業審計進入了具有代表性意義的新階段。

（三）對中央企業已經形成了分散行使監督權的雙軌制審計格局。審計署對國有企業實施審計的主導模式是經濟責任審計，而經濟責任審計依照干部管理權限確定其對象范圍，所以對中央企業的審計是一種雙軌制審計格局。

（四）國有企業經濟責任審計的內容更為豐富，承載了更多方面。隨著經濟的發展，國企審計關注的重點也發生了變化。在2001年，國有企業的經濟責任審計側重于關注企業財務報表的真實性，國有資產權益的保值增值情況以及企業重大投資項目的決策情況。在2009年，國有企業經濟責任審計的內容基本確定，比2001年的審計內容豐富了很多。到了2013年，國有企業審計，緊緊跟進國有企業改革的進程，內容更為豐富。

（五）國有企業審計力量不足，各種審計監督力量還未做到協作配合。目前來說，對于中央企業審計，由于審計力量相對不足，審計署曾采用突出重點，引進社會審計力量等辦法實施財務收支審計。根據《國務院關于加強審計工作的意見》文件，審計署將采取購買社會審計服務的辦法，以此來解決審計力量不足的問題。同時，對中央企業審計，當前存在各種審計監督主體相互交叉重復審計，中央企業應付不來，影響了正常經營活動，不勝其煩。

三、當前國有企業審計面臨的主要挑戰

在全面深化改革的大背景下，隨著國有企業改革進程，國有企業審計工作將面臨多方面的挑戰。

（一）十八大提出的“走出去”戰略對國有企業審計提出了新的挑戰。改革開放帶來了我國經濟的飛速發展。特別是黨的十八大報告里，明確指出全面提高開放型經濟水平，加快走出去步伐，培育一批世界級水平的跨國公司。這對國有企業也不例外，“走出去”也是國有企業發展戰略之一。但是目前在國家審計領域尚未對境外業務完全鋪開，一些程序還待完善。國內外經濟形勢復雜多變，國家審計體系面臨著新的挑戰。這要求將國有企業境外業務納入現代審計體系的范疇，關注境外資產的管理和使用情況，加強對駐外機構的審計監督，關注境外國有資產保值增值情況，確保境外業務的利潤順利回流到國內。

（二）全方位審計監督與審計資源不足之間的矛盾凸顯。在全面深化改革的大背景下，審計監督要求有深度、有重點、有步驟、有成效的全方位覆蓋。這要求我們審計部門處理好全面發展和重點突出的關系，在放眼全局的基礎上，把有限的審計資源放在關鍵的重點的問題上。但是審計資源是有限的，滿足不了目前 “全覆蓋”審計的巨大需求，這是是未來一個時期審計工作的基本矛盾。深化國有企業改革，有利于促進現有國有企業在資產規模、數量、產權結構和經營方式等方面的深刻變化。特別是，隨著國資參股的混合所有制企業的大量出現，國有企業審計監督“全覆蓋”與審計資源不足之間的矛盾將更加凸顯。

（三）企業改制重組合并給審計部門帶來了新的挑戰。在全面改革的背景下，新一輪國企改革的特點是，積極發展混合所有制經濟形式，推動國有企業股權的多元化。具體做法是，在現有國有資本中引入民間的非公有制資本，或國有資本一定程度的退出，從而實現國有和民間資本共同發展的新局面。主要實現方式是通過國有企業的改制、重組和并購，實現國有資本與非公有制資本之間的有序流動和交易。隨著改革的不斷推進，國有企業將掀起股權轉讓、資本重組的浪潮。

（四）公眾參與國家治理的程度越來越高，對審計披露信息的要求越來越高。隨著經濟的發展，公眾的參與意識越來越強，他們關注國企治理的情況，這對審計人員提出了要求，也對審計效果有了更高的期望。目前來說，審計結果公告制度是公眾關注審計結果最直接的方式。審計署自實施該公告制度以來，幾乎每年的審計公告數量幾乎成倍增長。公告數量的加大帶來了公眾更高的期望公眾，他們對審計結果的透明度提出了更高的要求。目前國企領導人經濟責任審計還未向社會全面公開，這與社會公眾的期望有不少差距。這對審計機關提出了更高的要求。

（五）確保中央政策落實和貫徹執行，加強審計監管，這是對審計部門提出的新考驗。黨的十八大會議提出，要保證中央政令暢通。但隨著國有企業改革的進一步深化，“議而難決、決而難行、行而難破”和上有政策，下有對策，有令不行、有禁不止、欺上瞞下等不良社會現象層出不窮。

國有企業改革已進入攻堅階段，必須保證中央的指令及時傳達和執行。

政府審計工作的一個重要內容就是確保黨和政府的各項政策方針在企業經營中得到切實落實。因此審計部門在監督時，要嚴肅查處朝令夕改，執法不嚴等行為，對政策措施落實情況進行跟蹤審計，并及時揭示政策執行中的新情況，保證政令暢通，促使政策措施的落實。

（六）國有企業違法違紀手段越來越智能化復雜化，這增加了審計的難度，帶來了新的挑戰。隨著反腐敗斗爭的深入，各級黨政領導干部貪污腐敗現象越來越隱秘，不易察覺。出現了以權謀私期權化、獲利斂財間接化、對抗調查智能化和腐敗案件涉外化等新特點。審計機關查處問題越來越難，從而增加了審計風險。（作者單位為河南財政金融學院）