水利投融資機(jī)制改革研究

趙曉攀　姜楠楠

[摘要]水利是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)環(huán)境改善不可或缺的首要條件，對維系國家安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全發(fā)揮著重要作用。水利工程建設(shè)應(yīng)在國家相關(guān)體制、法律法規(guī)不斷健全下，在行業(yè)市場準(zhǔn)入機(jī)制不斷拓寬時(shí)，積極引入市場機(jī)制進(jìn)行投融資建設(shè)，方可有效的緩解各級政府在水利工程實(shí)際建設(shè)中所背負(fù)的沉重資金壓力并實(shí)際解決建設(shè)中的資金短缺問題。

[關(guān)鍵詞]水利；投融資機(jī)制；改革

一、水利投融資改革的基本思路

（一）市場調(diào)節(jié)，群眾參與

對于具有城市供水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等資源條件，有經(jīng)營性收入的項(xiàng)目，可以探索PPP（公共私營合作）等新型融資模式，引導(dǎo)企業(yè)投資，減少地方政府配套資金壓力，變政府分年度投資為企業(yè)一次性集中投入，緩解政府財(cái)政壓力，發(fā)揮資金整體效益，盡快實(shí)現(xiàn)整體功能。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體參與農(nóng)田水利建設(shè)。

（二）因地制宜，分類指導(dǎo)

采取分類處理、區(qū)別對待的方法，區(qū)分工程規(guī)模、新建與續(xù)建、具有公益性和經(jīng)營性的不同類型，探索政府主導(dǎo)、市場補(bǔ)充、群眾參與的多元化水利投資模式。

（三）試點(diǎn)先行，穩(wěn)步推進(jìn)

確定投資改革試點(diǎn)，進(jìn)行跟蹤研究。對改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)研究、及時(shí)處理，對改革中發(fā)現(xiàn)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，及時(shí)宣傳、及時(shí)推廣。通過改革試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)水利投融資改革工作。

二、水利投融資機(jī)制改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（一）地方配套資金投入不足，水利工程建設(shè)存在較大的資金缺口

1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，財(cái)權(quán)層層上移，事權(quán)卻不斷下移，造成地方財(cái)政困難，各地市財(cái)政配套資金不足，水利資金投入積極性不高，過度依賴于中央、省級財(cái)政補(bǔ)貼，許多項(xiàng)目配套資金落實(shí)不到位，導(dǎo)致水利項(xiàng)目難以按期竣工。

（二）政府行政干預(yù)過多，缺乏獨(dú)立的機(jī)構(gòu)

地方政府對社會(huì)資本的進(jìn)入有所顧忌，水利項(xiàng)目在建設(shè)及運(yùn)營上不能擺脫政府主導(dǎo)的建管模式。加之，不少地區(qū)在水利項(xiàng)目引資過程中未明確設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管主體權(quán)責(zé)模糊，存在多頭監(jiān)管、分散監(jiān)管現(xiàn)象，從而形成民間資本進(jìn)入水利產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)障礙。

（三）缺乏科學(xué)合理的融資擔(dān)保體系

我國目前尚未建立起有效的水利融資擔(dān)保體系，缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)難以利用有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，致使金融機(jī)構(gòu)貸款意愿不強(qiáng)。

三、水利工程投融資機(jī)制的優(yōu)化創(chuàng)新舉措

（一）嘗試多種融資模式

創(chuàng)新水利投融資機(jī)制，為社會(huì)有效投資拓展更大空間，有條件的水利項(xiàng)目向社會(huì)投資特別是民間資本敞開大門。對于有資源條件、具備經(jīng)營性收益（如土地、旅游、水塘、發(fā)電、產(chǎn)品收益、多種經(jīng)營等）的灌區(qū)，應(yīng)創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，引導(dǎo)金融資源支持水利建設(shè)。可以探索PPP等新型項(xiàng)目融資模式，通過有能力的水利項(xiàng)目建設(shè)方作為貸款主體，引導(dǎo)更多信貸資源支持水利建設(shè)。

（二）利用抵押貸款支持水利工程建設(shè)

盤活資產(chǎn)，采取抵押方式破解農(nóng)田水利貸款難的問題。通過建立水利工程資產(chǎn)評估體系，出臺(tái)評估辦法，嘗試用農(nóng)田水利設(shè)施向銀行抵押貸款融資，進(jìn)一步拓寬水利資產(chǎn)的抵（質(zhì)）押物范圍。允許以水利資產(chǎn)等作為抵押擔(dān)保物，探索水費(fèi)收入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益相關(guān)的權(quán)利作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的可行性。允許水利建設(shè)貸款以水利工程自身收益和其他經(jīng)營性收入作為還款來源，引導(dǎo)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將更多資金用于水利工程建設(shè)。

（三）保障社會(huì)資本合理收益

社會(huì)資本投資建設(shè)或管理的水利工程項(xiàng)目，應(yīng)與國有投資項(xiàng)目享有同等政策和待遇，并可以依法獲取水費(fèi)收入等經(jīng)營收益。對承擔(dān)公益性任務(wù)的項(xiàng)目，政府可根據(jù)水利工程項(xiàng)目具體情況對水利建設(shè)投資、維修、養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)助。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營的水利工程，可依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、繼承、抵押其相關(guān)權(quán)益。

（四）完善價(jià)格形成機(jī)制

探索主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制，對社會(huì)資本投資參與的水利工程供水、發(fā)電等產(chǎn)品價(jià)格，可以實(shí)行供用水雙方協(xié)商定價(jià)，即由項(xiàng)目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價(jià)。需要由政府定價(jià)的，價(jià)格既要考慮用戶承受能力等因素，又要考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)和收益等因素。價(jià)格調(diào)整欠佳的，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況對運(yùn)營單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。要完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，對糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物實(shí)行分類定水價(jià)，并適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格，盡量接近成本水平。要綜合采取培育用水合作組織、推廣節(jié)水灌溉技術(shù)、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)末級渠系改造等措施，建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度和節(jié)水用水激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)提升水價(jià)但不增負(fù)擔(dān)、減少用水但增加效益，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與和支持水價(jià)改革的積極性。

隨著社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)前對于水利工程建設(shè)事業(yè)的發(fā)展也是非常重視，因此建設(shè)企業(yè)就需要和時(shí)代相適應(yīng)，在市場經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上，為水利工程的建設(shè)提供多樣化的投融資方案，以此來確保當(dāng)前的水利工程資金支持，從而實(shí)現(xiàn)我國能源戰(zhàn)略的有效推進(jìn)。